Centrale Raad: bijzondere bijstand en eigen bijdragen

Geschillen over bijstandsverlening in relatie tot de voorliggende voorziening komen veel voor in de jurisprudentie, zo ook in de onderhavige zaak. Wat deze uitspraak bijzonder maakt is dat de CRvB oordeelt over de vraag of het college een aanvraag om bijzondere bijstand voor de wettelijke eigen bijdragen terecht heeft afgewezen. Aan belanghebbende zijn twee eigen bijdragen opgelegd, namelijk voor tandheelkundige hulp op grond van de Zorgverzekeringswet (Zvw) en zorg met verblijf in een instelling op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Het college wijst de aanvraag om bijzondere bijstand af omdat artikel 15 WWB daaraan in de weg staat.

In deze noot ga ik in op de vraag of de CRvB met deze uitspraak afwijkt van een eerder ingenomen standpunt over de bevoegdheid tot bijstandsverlening voor de kosten van een wettelijke eigen bijdrage. Eigen bijdragen die kunnen gelden op grond van een aanvullende (collectieve) zorgverzekering en het buitenwettelijk begunstigend beleid van de gemeente in onderhavige zaak blijven in deze noot onbesproken.

Voorliggende voorziening
Het college moet een aanvraag om bijzondere bijstand beoordelen op grond van artikel 35 WWB als er geen uitsluitingsgronden van toepassing zijn. Een daarvan is de voorliggende voorziening als bedoeld in artikel 15 lid 1 WWB. Daarin is bepaald dat geen recht op bijstand bestaat voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor de belanghebbende toereikend en passend te zijn. Het recht op bijstand strekt zich evenmin uit tot kosten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk worden aangemerkt.

De voorliggende voorziening bepaalt de noodzaak van de kosten
Volgens vaste jurisprudentie worden de AWBZ en de Zvw voor medische en paramedische kostensoorten in beginsel als een aan de WWB voorliggende, toereikende en passende voorziening als bedoeld in artikel 15 WWB beschouwd (zie bijvoorbeeld CRvB 18-03-2008, nr. 06/5061 WWB en CRvB 07-11-2012, nrs. 10/5099 WWB e.a.).

Het antwoord op de vraag of de kosten noodzakelijk zijn, wordt in het algemeen gevonden in de wet of regeling zelf, zo blijkt uit CRvB 17-11-2009, nrs. 08/6559 WWB e.a. met noot van mr. Hans Nacinovic in NBJ-WWB 2010/01. De CRvB oordeelt in die zaak over de vraag of het college terecht is overgegaan tot het afwijzen van bijzondere bijstand voor de kosten van een tandheelkundige behandeling. In zijn noot merkt mr. Hans Nacinovic dan ook terecht op dat de CRvB niet oordeelt dat het gemaakt zijn van een bewuste keuze om bepaalde kosten niet te vergoeden zonder meer leidt tot de uitsluitingsgrond van artikel 15 lid 1 tweede volzin WWB. Wel kan uit die uitspraak voor medische kosten worden afgeleid dat, voor zover zij niet worden vergoed door de Zvw, de wetgever de vergoeding van deze kosten niet noodzakelijk acht.

De voorliggende voorziening is toereikend en passend
Is de voorliggende voorziening toereikend en passend als daarin wordt opgeroepen een eigen bijdrage te betalen? Voor het antwoord op deze vraag ga ik in op de terminologie die wordt gehanteerd in de voorliggende voorziening en de twee soorten eigen bijdragen die te onderscheiden zijn.

Terminologie
Wordt een beroep gedaan op (medische of paramedische) zorg of een voorziening (hierna: zorg) wordt daarvoor vaak een eigen bijdrage gevraagd. In de verschillende regelgeving wordt echter geen eenduidige terminologie gehanteerd. Ik noem drie voorbeelden van wetten die oproepen een eigen bijdrage te betalen.

1. Artikel 6 lid 4 AWBZ bepaalt dat de aanspraak op zorg slechts tot gelding kan worden gebracht indien de verzekerde bijdraagt in de kosten daarvan. Deze bijdrageplicht is voor het verblijf in een instelling nader geregeld in hoofdstuk 2en voor de overige gevallen in hoofdstuk 3 van het Bijdragebesluit zorg, waarin zowel de term bijdrage als ook eigen bijdrage wordt gehanteerd.
2. Artikel 11 lid 3 Zvw bepaalt dat een deel van de kosten voor bepaalde vormen van zorg of overige diensten voor rekening van de verzekerde kunnen komen. In welke gevallen dat gebeurd is nader geregeld in hoofdstuk 2 Besluit zorgverzekering en hoofdstuk 2 paragraaf 1.5 Regeling zorgverzekering waarin thans consequent de term eigen bijdrage wordt gehanteerd.
3. Artikel 15 Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening kan bepalen dat van een persoon van 18 jaren of ouder aan wie een individuele voorziening is verleend een eigen bijdrage kan worden gevraagd. Artikel 4.1 Besluit maatschappelijke ondersteuning (Bmo) bepaalt de kaders waarbinnen de gemeenteraad van deze bevoegdheid gebruik kan maken. Het Bmo hanteert consequent de term eigen bijdrage.

Feitelijk zijn er twee soorten eigen bijdragen te onderscheiden. Uit de gehanteerde terminologie in de wet- en regelgeving kan echter niet worden afgeleid om welke soort eigen bijdrage het gaat.

Twee soorten eigen bijdragen
Het verschil tussen de twee soorten eigen bijdragen heeft betrekking op het al dan niet volledig bekostigen van de zorg (lees ook levering). Hierna ga ik nader in op de verschillen en noem ook toepasselijke jurisprudentie.

1. Allereerst is er de eigen bijdrage die wordt opgelegd na de volledige bekostiging van de zorg. Voorbeelden zijn de eigen bijdrage bij persoonlijke verzorging en begeleiding op grond van het Bijdragebesluit zorg en het gebruik van zittend ziekenvervoer, de eerst vijf behandelingen van eerstelijnspsychologische zorg, contactlenzen, bepaalde tandheelkundige hulp en kraamzorg op grond van hoofdstuk 2 paragraaf 1.5 van de Regeling Zorgverzekering. Hoewel daar bij mij geen jurisprudentie over bekend is, meen ik dat de eigen bijdrage op grond van de Wmo ook hieronder valt. Een ander voorbeeld is de eigen bijdrage voor orthopedisch schoeisel op grond van (thans) artikel 2.33 lid 3 Regeling zorgverzekering. De achtergrond van deze eigen bijdrage is dat degene die is aangewezen op orthopedisch schoeisel in de situatie waarin dat niet het geval zou zijn geweest, gewone schoenen had moeten kopen (artikel 2.16c onder a en b Besluit zorgverzekering). Het bedrag van de eigen bijdrage is dan ook gelijk aan een gehanteerd normbedrag voor de aanschaf van een paar (gewone, niet aangepaste) schoenen. Uit rechtsoverweging 4.8 in CRvB 28-04-2009, nrs. 08/715 WWB e.a. zou afgeleid kunnen worden dat de voorliggende voorziening in de weg staat aan bijstandsverlening voor deze eigen bijdrage (artikel 15 lid 1 tweede volzin WWB).

In de onderhavige zaak oordeelt de CRvB dat met de eigen bijdrage voor verblijf op grond van de AWBZ een bewuste keuze is gemaakt over de noodzaak van het vergoeden van de kosten. Artikel 15 lid 1 tweede volzin WWB staat in de weg aan bijstandsverlening omdat de kosten aldus niet noodzakelijk worden geacht.

Ik acht het juridisch gezien principieel onjuist om deze eigen bijdragen, die door de voorliggende voorziening zelf worden opgeroepen, af te wijzen op artikel 15 WWB. Ik stel dat er juist geen voorliggende voorziening is voor de kosten van de eigen bijdrage en dat daarom een beoordeling op grond van artikel 35 WWB is aangewezen. Daarbij merk ik nadrukkelijk op dat het recht op bijzondere bijstand daarmee nog niet is gegeven.

2. Als tweede is er de eigen bijdrage die wordt opgelegd in geval de zorg niet volledig door de voorliggende voorziening wordt bekostigd. Voorbeelden zijn de eigen bijdrage voor het hoorapparaat en tandheelkundige hulp als bedoeld in respectievelijkartikel 2.33 lid 2 en artikel 2.31 lid 3 Regeling zorgverzekering. Daarin wordt bepaald dat de eigen bijdrage voor de verzekerde 25% van de kosten bedraagt. In CRvB 25-01-2012, nr. 11/2933 WWB oordeelt de CRvB dat de Zvw en de daarop gebaseerde regelgeving voor de kosten van hoorapparaten moeten worden aangemerkt als een passende en toereikende voorliggende voorziening. Dat de zorgverzekering geen volledige dekking voor deze kosten biedt en slechts een deel van de kosten vergoedt, doet hier niet aan af (vergelijk CRvB 23-02-2010, nr. 08/2296 WWB). Ook kan de eigen bijdrage worden vastgesteld op het verschil tussen de aanschaffingskosten van een pruik en een bedrag ter hoogte van € 393,- (artikel 2.33 lid 1 Regeling zorgverzekering).

De term eigen bijdrage acht ik – ten opzichte van de eigen bijdrage genoemd onder 1 – eigenlijk verwarrend. Beter zou het zijn als in de regelgeving consequent gesproken zou worden van een eigen betaling of een eigen aandeel in de kosten waarmee de uitsluitingsgrond van artikel 15 lid 1 tweede volzin WWB beter tot uitdrukking komt.

In de onderhavige zaak oordeelt de CRvB dan ook dat met de eigen bijdrage voor de tandheelkundige hulp als bedoeld inartikel 2.31 lid 3 Regeling zorgverzekering een bewuste keuze is gemaakt over de noodzaak van het vergoeden van de kosten. Daarmee staat artikel 15 lid 1 tweede volzin WWB in de weg aan bijstandsverlening omdat de kosten aldus niet noodzakelijk worden geacht.

Wijkt de Centrale Raad van Beroep af van een eerder ingenomen standpunt?
De vraag is nu of de CRvB met de onderhavige zaak afwijkt van een eerder ingenomen standpunt over bijstandsverlening voor de wettelijke eigen bijdrage. Daarvoor moeten we even terug in de tijd.

In CRvB 31-10-2006, nr. 06/3262 WWB oordeelt de CRvB over de weigering van een aanvraag om bijzondere bijstand voor de kosten van rechtsbijstand ter zake een huurgeschil. De Wet op de rechtsbijstand (Wrb) geldt in beginsel als een toereikende en passende voorliggende voorziening als een betrokkene een aanvraag indient om bijzondere bijstand in de kosten van rechtsbijstand. Wordt echter een aanvraag om bijzondere bijstand ingediend voor de eigen bijdrage daarvan, dan kan de noodzaak voor het verlenen van rechtshulp worden aangenomen. Daarmee is de Wrb weliswaar een voorliggende voorziening, maar door het vragen van een eigen bijdrage is die blijkbaar niet toereikend (zie ook CRvB 21-02-2012, nr. 10/6175 WWB).

In CRvB 31-10-2006, nr. 06/3262 WWB staat de volgende passage: “De Raad tekent in dit verband nog aan dat in de Nota van Toelichting bij de wijziging van laatstgenoemd besluit in juni 2000 uitdrukkelijk gewag is gemaakt van de mogelijkheid om op de bijzondere bijstand terug te vallen indien een rechtszoekende niet in staat is de eigen bijdrage te betalen”. De CRvB doelt op de toelichting in het Besluit van 8 juni 2000, houdende wijziging van het Besluit draagkrachtcriteria rechtsbijstand (Stb. 2000 nr. 242, p. 3).

Uit bovengenoemde uitspraak heb ik altijd afgeleid dat het college aanvragen om bijzondere bijstand voor de kosten van eigen bijdragen die – na de volledige bekostiging van de zorg – worden gevraagd, moet beoordelen op grond van artikel 35 WWB. Zie ook mijn eerdere opmerking hierover. Daar lijkt de CRvB met de onderhavige uitspraak een streep door te zetten, wat daar ook van zij. Ik mis in dat geval wel de motivatie daartoe.

Tot slot
Voor zover moet worden aangenomen dat artikel 15 WWB in de weg staat aan bijstandsverlening voor de kosten van de hierboven bedoelde eigen bijdragen nog twee opmerkingen.

Belanghebbenden kunnen getroffen worden door een stapeling van eigen bijdragen die door voorliggende voorzieningen worden opgeroepen. Daar mag het college dan dus geen bijzondere bijstand voor verlenen. Daarbij is alleen de anticumulatie tussen eigen bijdragen op grond van de Wmo en verblijf in een instelling op grond van de AWBZ geregeld (artikel 4.1 lid 7 Bmo). Verder geldt dat de verzekerde met een inkomen ter hoogte van de zak- en kleedgeldnorm (artikel 23 lid 1 WWB) geen eigen bijdrage voor verblijf in een AWBZ-instelling krijgt opgelegd (artikel 14 lid 4 Bijdragebesluit zorg).

Om artikel 15 WWB te kunnen passeren is toepassing van artikel 16 WWB aangewezen. Daarin is bepaald dat in geval van zeer dringende redenen toch bijstand kan worden verleend (zie CRvB 26-01-2010, nrs. 08/203 WWB e.a. met mijn noot in NBJ-WWB 2010/05 over de kosten van medicinale cannabis). Net als in CRvB 28-04-2009, nrs. 08/715 WWB e.a. slaagt ook in de onderhavige zaak het beroep op artikel 16 WWB niet. In het algemeen acht ik een succesvol beroep op de zeer dringende redenen vanwege financiële redenen dan ook bijzonder klein omdat belanghebbende (doorgaans) zal kunnen blijven beschikken over een inkomen ter hoogte van de voor hem geldende beslagvrije voet.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies