Schulinck Nieuwsbrief jurisprudentie Wmo 2007/17
Rechtbank Roermond 31-05-2007, BA6778
Annotatie door Ingeborg Lunenburg
Dit is al een oudere uitspraak, maar toch door mij gekozen omdat het de eerste bij mij bekende uitspraak is waarin de rechtbank zich uitlaat over artikel 4 lid 2 Wmo. Dat artikel bepaalt dat het college bij het bepalen van de voorzieningen rekening houdt met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien. Ik beperk me dan ook in deze noot tot artikel 4 lid 2 Wmo. Allereerst ga ik in op de begrippen persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager. Vervolgens ga ik in op het begrip capaciteit van de aanvrager. De genoemde begrippen zijn van belang voor de besluitvorming op de Wmo-aanvraag.
Persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager
Noch uit de tekst van artikel 4 lid 2 Wmo noch uit de parlementaire behandeling wordt duidelijk wat wordt verstaan onder persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager. De wetgever heeft overigens ook bewust gekozen geen nadere invulling te geven aan de compensatieplicht. Het gaat om een afdwingbaar recht, maar het resultaat wordt gedefinieerd en niet de weg erheen. Gemeenten houden hiermee de beleidsvrijheid om de voorzieningen af te stemmen op bestaande behoeften (TK 2005-2006, 30 131, nr. 98, p. 14). Het is uiteindelijk ter beoordeling aan de rechter of de gemeente in individuele beslissingen voldoende recht gedaan heeft aan het beginsel van de compensatieplicht (EK 2005-2006, 30 131, E, p. 7).
Wel zijn volgens mij, voor wat betreft persoonskenmerken en behoeften, concretere aanknopingspunten te vinden in andere artikelen van de Wmo en de jurisprudentie. Zo bevat artikel 5 lid 2 onder b Wmo voor de gemeenteraad om in de Wmo-verordening vast te leggen op welke wijze de verkrijging van de individuele voorzieningen samenhangend worden afgestemd op de situatie van de individuele aanvrager (TK 2005-2006, 30 131, nr. 54). De meeste bij mij bekende Wmo-verordeningen of besluiten geven een hiernavolgende opsomming van persoonskenmerken waar het college zich bij besluitvorming en motivering bij aansluit:
- de algemene gezondheidstoestand van de aanvrager;
- de beperkingen die de aanvrager ondervindt in zijn maatschappelijke participatie en zelfredzaamheid;
- de woning en de woonomgeving van de aanvrager;
- het psychisch en sociaal functioneren van de aanvrager; en
- de sociale omstandigheden van de aanvrager.
Zelf zie ik in de Wmo overigens ook nog aanknopingspunten in de nadere omschrijving van het begrip zelfredzaamheid. Die nadere omschrijving luidt: het lichamelijke, verstandelijke, geestelijke of financiële vermogen om zelf voorzieningen te treffen die deelname aan het normale maatschappelijke verkeer mogelijk maken (TK 2005-2006, 30 131, nr. 65).
Nu de Wmo niet duidelijk beschrijft wat wordt verstaan onder persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager ga ik kort in op mogelijke aanknopingspunten in de jurisprudentie. In CRvB 08-03-2006, nr. 03/3040 WVG komt de CRvB tot de conclusie dat het besluit op bezwaar in strijd met artikel 7:12 lid 1 Awb ondeugdelijk is gemotiveerd nu het college, gelet op de (aannemelijke) behoefte aan korte-afstandsvervoer, belanghebbende daarvoor geen voorziening kreeg aangeboden. In Vzr. Rechtbank Groningen 29-06-2007, nrs. AWB 07/501 WMO en AWB 07/632 WMO overweegt de voorzieningenrechter dat, gelet op artikel 4 Wmo, niet alleen kan worden uitgegaan van de vraag van belanghebbende. Hiermee heeft het college een te beperkte invulling gegeven aan haar eigen verantwoordelijkheid in het kader van de Wmo. Die eigen verantwoordelijkheid brengt mee dat, rekening houdend met de hulpvraag, op grond van een zelfstandig onderzoek door het college de zorgbehoefte van de aanvrager wordt vastgesteld. Matthijs Vermaat stelt in zijn annotatie van de uitspraak Vzr. Rechtbank Breda 11-12-2007, nr. 07/4759 WMO VV e.a. (Nieuwsbrief Jurisprudentie 2008/03) dat onder de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager ook de sociale omgeving en de mantelzorg kan worden begrepen. In de onderhavige zaak krijgt belanghebbende slechts incidenteel mantelzorg, die niet voldoende is. In Rechtbank Breda 13-06-2008, nr. 07/4404 Wmo spelen de persoonskenmerken een belangrijke rol. Belanghebbende voert aan dat zij lichamelijk en psychisch niet in staat is de rol van werkgever te vervullen. Het college heeft niet onderzocht of belanghebbende, gelet daarop in staat is om door een alfahulp te worden voorzien in de zorg die zij behoeft. Daardoor heeft het college naar het oordeel van de rechtbank in strijd gehandeld met artikel 4 lid 2 Wmo, welke bepaling het college immers verplicht bij het toekennen van een voorziening rekening te houden met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager.
De Vereniging voor Nederlandse gemeenten benoemt in het document “VNG-visie op de toekomst van de Wmo in relatie tot de AWBZ” een gewenste omslag in de Wmo-praktijk om naar een echte invulling van het compensatiebeginsel over te gaan: “De Wmo is geen voorzieningenwet. Het moet niet gaan om claims en de beoordeling daarvan, maar om het in kaart brengen van iemands mogelijkheden en beperkingen en het zoeken naar adequate oplossingen die daar het best bij aansluiten. Daarbij wordt breed gekeken: wat zijn de eigen mogelijkheden, is er mantelzorg, welke algemene en individuele voorzieningen kunnen een bijdrage leveren? Die integrale probleemverkenning of vraagverheldering moet veel meer centraal komen te staan. Meer het ‘gesprek aan de keukentafel’ dan een harde beoordeling in het loket”. Deze ambitie sluit mijns inziens uitstekend aan op artikel 4 lid 2 Wmo.
Capaciteit van de aanvrager
Uit de parlementaire behandeling blijkt dat de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf te voorzien in maatregelen een essentiële toevoeging is die het draagkrachtprincipe verankert. In de Wmo is het compensatiebeginsel zo geregeld dat het de gemeente de nodige vrijheid laat bij het beoordelen van de draagkracht van de cliënt. Het ligt voor de hand dat de gemeente de term draagkracht op gelijke wijze invult als zij dat doet bij de eigenbijdrageregeling. De nog te ontwerpen eigenbijdrageregeling [Besluit maatschappelijke ondersteuning, red.] zal voor de gemeenten dus een richtsnoer vormen voor het beoordelen van iemands draagkracht (TK 2005-2006, 30 131 nr. 98, p. 58-59). Het lijkt enerzijds dat ‘capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf te voorzien in maatregelen’ alleen doelt op mogelijkheden van gemeenten om een eigen bijdrage (artikel 15 Wmo) en een eigen aandeel in de kosten (artikel 19 Wmo) te vragen. Anderzijds kan daaraan wellicht een ruimere uitleg worden gegeven, zoals de voorzieningenrechter ogenschijnlijk doet in de zaak door een link te leggen tussen algemeen gebruikelijk en de financiële mogelijkheden van belanghebbende. Die ruimere uitleg roept vervolgens bij mij de vraag op of het stellen van inkomensgrenzen ook een nadere invulling kan zijn van de ‘capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf te voorzien in maatregelen’? Of een ruimere uitleg dan het vragen van de eigen bijdrage en het eigen aandeel in de kosten is toegestaan moet blijken uit de rechtspraak. Wel wijs ik erop dat het volgens de memorie van toelichting niet de bedoeling is dat de gemeenten een eigen inkomensbeleid gaan voeren (TK 2004-2005, 30 131, nr. 3, p. 34-35).
In de onderhavige zaak is niet in geschil dat de partner uitstelbare huishoudelijke werkzaamheden kan verrichten naast zijn werk. Er blijven echter werkzaamheden over die de partner in verband met zijn werk buitenshuis niet kan overnemen en die hebben met name betrekking op de zorg voor de kinderen. Het college heeft de tegemoetkoming in die werkzaamheden en zorg heeft verweerder geweigerd onder toepassing van artikel 2 lid 2 aanhef en onder a Wmo-verordening, omdat een algemeen gebruikelijke voorziening beschikbaar is in de vorm van kinderopvang als bijvoorbeeld oppascentrale, voor- en naschoolse opvang. Artikel 2 lid 2 aanhef en onder Wmo-verordening bepaalt dat geen voorziening wordt toegekend indien de voorziening voor een persoon als de aanvrager algemeen gebruikelijk is. Deze bepaling geeft volgens de voorzieningenrechter geen concrete invulling aan wat zou moeten worden verstaan onder “voor een persoon als aanvrager algemeen gebruikelijk”. De voorzieningenrechter haalt artikel 4 lid 2 Wmo aan en overweegt dat daarin is bepaald dat het college bij het bepalen van de voorzieningen rekening houdt met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien. Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter zal het college voor de vaststelling dat een voorziening voor de persoon van de aanvrager algemeen gebruikelijk is, acht moeten blijven slaan op zijn of haar persoonskenmerken, behoeften en financiële mogelijkheden. Maar of nu de financiële mogelijkheden van de aanvrager geschaard moeten worden onder diens capaciteit om uit een oogpunt van kosten zelf in de maatregelen te voorzien kan ik niet beantwoorden.
Conclusie
Het is onduidelijk of de financiële mogelijkheden, zoals in deze zaak, een persoonskenmerk zijn op grond van artikel 4 lid 2 Wmo dan wel onderdeel uitmaken van de capaciteit van de aanvrager op grond van artikel 4 lid 2 Wmo of dat aansluiting gezocht moet worden bij de nadere invulling van zelfredzaamheid (TK 2005-2006, 31 131, nr. 65). Dat zal uit de rechtspraak moeten blijken. Lastig misschien voor de uitvoering, maar dat is toch hetgeen de wetgever voor ogen heeft gestaan, omdat hij bewust ervoor heeft gekozen geen nadere invulling te willen geven aan artikel 4 Wmo (TK 2005-2006, 31 131, nr. 98, p. 14). Het is uiteindelijk ter beoordeling aan de rechter of de gemeente in individuele beslissingen voldoende recht gedaan heeft aan het beginsel van de compensatieplicht (EK 2005-2006, 30 131, E, p. 7).
©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies