Schulinck Nieuwsbrief jurisprudentie WWB 2011/12
Annotatie door Ingeborg Lunenburg
De CRvB doet in deze zaak een niet geheel verrassende uitspraak over de kosten van de eerste negen behandelingen van een gespecialiseerde vorm van fysiotherapie vanwege klachten als gevolg van een whiplash. Hoewel de aandoening voorkomt op de in bijlage 1 vermelde lijst bij artikel 2.6 lid 2 Besluit zorgverzekering is daarin ook bepaald dat de kosten voor de eerste negen behandelingen (thans twaalf) voor verzekerden van achttien jaar en ouder niet behoren tot de bedoelde zorg en daarmee niet voor vergoeding in aanmerking komen (vergelijk CRvB 14-12-2010, nrs. 08/6445 WWB e.a.). Omdat hieraan – naar oordeel van de CRvB – een bewuste keuze over de noodzakelijkheid van de voorziening ten grondslag ligt, is het college niet bevoegd om bijstand te verlenen (artikel 15 lid 1 tweede volzin).
Het college wijst de aanvraag in het primaire besluit echter af op grond van artikel 35 WWB. Het interessante van deze uitspraak is dat het college in bezwaar de grondslag van het bestreden besluit wijzigt. De conclusie is dat de aanvraag voor de kosten van manuele therapie weliswaar terecht is afgewezen, maar dat die afwijzing moet worden gebaseerd op het feit dat belanghebbende tekortschietend besef van verantwoordelijkheid heeft betoond als bedoeld in artikel 18 lid 2 WWB door geen aanvullende ziektekostenverzekering af te sluiten.
In deze noot ga ik in op de vraag of het college er – in het algemeen – wel verstandig aan doet om tekortschietend besef van verantwoordelijkheid ten grondslag te leggen aan een besluit voor de kosten van bijzondere bijstand. Voor het antwoord op de opgeworpen vraag ga ik eerst in op het oordeel daarover van de CRvB in de onderhavige zaak, daarna op de voorwaarden waaraan een dergelijk besluit dan zal moeten voldoen en in welke vorm de bijzondere bijstand kan worden verleend. De vraag of het hebben van een aanvullende ziektekostenverzekering verplicht is, blijft hier onbesproken.
Het oordeel van de CRvB
In de onderhavige zaak kan de grondslag tekortschietend besef van verantwoordelijkheid in geval van de afwijzing geen stand houden. De CRvB oordeelt dat artikel 35 WWB geen grondslag biedt voor de beoordeling of een belanghebbende zich verwijtbaar heeft gedragen en of dit verwijtbaar gedrag ertoe heeft geleid dat hij een beroep op bijzondere bijstand moet doen. Een dergelijke beoordeling moet gebeuren onder toepassing van artikel 18 lid 2 WWB en de afstemmingsverordening, dan wel bij de beoordeling in welke vorm de bijstand wordt verleend (artikel 48 lid 2 aanhef en onder b WWB). De CRvB verwijst naar zijn uitspraak CRvB 02-03-2010, nr. 08/3397 WWB waarin het bovenstaande ook is overwogen (zie NB-JP WWB 2010/09 met noot van mr. Jeroen van Fessem).
Tekortschietend besef van verantwoordelijkheid
Legt het college tekortschietend besef van verantwoordelijkheid ten grondslag aan het besluit, dan betekent dit dat er ten principale recht bestaat op bijstand. Immers, kan bijstand onder toepassing van artikel 18 lid 2 WWB alleen worden afgestemd als er daadwerkelijk recht op bijstand bestaat (zie bijvoorbeeld CRvB 15-07-2008, nrs. 06/7275 WWB e.a.). Ook komt de vraag in welke de vorm de bijstand wordt verleend pas aan de orde als het recht daarop is vastgesteld (zie bijvoorbeeld CRvB 04-03-2008, nr. 07/570 WWB). In geval sprake is van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid biedt artikel 48 lid 2 onderdeel b WWB een grondslag om de bijstand als geldlening te verstrekken (zie bijvoorbeeld CRvB 21-04-2009, nrs. 07/5589 WWB e.a. en CRvB 13-03-2007, nr. 06/4852 WWB).
De mogelijkheid om de bijzondere bijstand af te stemmen vloeit voort uit artikel 18 lid 2 jo. artikel 5 onder a WWB. Om de bijzondere bijstand vanwege tekortschietend besef af te kunnen stemmen moet de afstemmingsverordening voorzien in:
- De bepaling over de gedraging tekortschietend besef van verantwoordelijkheid.
- De normering (hoogte en duur) die in voorkomende gevallen wordt toegepast.
Opgemerkt wordt dat de meeste – bij mij bekende – afstemmingsverordeningen de bijzondere bijstand uitsluiten van de mogelijkheid tot afstemmen. Meestal bepaalt de verordening namelijk dat (alleen) de algemene bijstand en de bijzondere bijstand als bedoeld in artikel 12 WWB wordt afgestemd.
Vereisten afstemmen van de bijstand
Stel, de afstemmingsverordening voldoet aan de hierboven genoemde voorwaarden. Pas dan komt het college toe aan de vraag of de bijzondere bijstand wordt afgestemd, en zo ja in welke mate dat dan gebeurd. Aan artikel 18 lid 1 WWB ligt het algemene individualiseringsbeginsel ten grondslag. In de meeste – bij mij bekende – afstemmingsverordeningen is dit beginsel nader uitgewerkt in een algemene bepaling. Die schrijft voor dat het college bij het toepassen van de verlaging rekening houdt met:
- de omstandigheden van het individu; en
- de ernst van de gedraging; en
- de mate van verwijtbaarheid.
De zorgvuldige voorbereiding van een besluit (artikel 3:2 Awb) en het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 Awb) brengen mee dat de genoemde overwegingen ook daadwerkelijk aan bod moeten komen bij het afstemmingsbesluit. Daarnaast voorziet de afstemmingsverordening doorgaans in een bepaling dat het college kan afzien van het van het opleggen van een verlaging als daarvoor een dringende reden aanwezig is. Voorziet de afstemmingsverordening ook nog in de mogelijkheid tot het geven van waarschuwing in plaats van de (bijzondere) bijstand af te stemmen, dan behoort de afweging om dat niet te doen ook tot de zorgvuldige voorbereiding van het besluit.
Ik concludeer dat – mede gelet op alle te beoordelen overwegingen – het op voorhand zeker niet vaststaat dat de bijzondere bijstand vanwege tekortschietend besef van verantwoordelijkheid kan worden afgestemd, laat staan volledig. Denk bijvoorbeeld ook aan een onderzoek naar de mate van verwijtbaarheid als tussen de verwijtbare gedraging en de aanvraag al geruime tijd is verstreken (vergelijk CRvB 02-11-2010, nrs. 08/5526 WWB e.a.). Overigens geldt in het algemeen nog dat hoe meer overwegingen het college maakt of moet maken, de kans groot is dat ook het aantal geschilpunten in de procedure toeneemt.
Opkomen kosten door verwijtbare gedragingen
Ik meen dan ook dat een afwijzing op grond van artikel 35 WWB meer kans van slagen heeft als de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt aangevraagd zijn opgekomen door aan de aanvrager te verwijten gedragingen. Zijn de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt aangevraagd noodzakelijk, dan moet het college immers ook nog de vraag beantwoorden of het gaat om uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten. Dat zijn twee vragen die – strikt genomen – elk apart hun antwoord behoeven maar wel in onderlinge samenhang moeten worden bezien. In de onderhavige zaak bevestigt het college ter zitting dat de kosten noodzakelijk zijn én ook voortvloeien uit de bijzondere omstandigheden. Daarmee spreekt het college zich (impliciet) ten gunste uit van belanghebbende.
Afhankelijk van de aard van de noodzakelijke kosten heeft het wel of niet voortvloeien daarvan uit bijzondere omstandigheden betrekking op de reserveringscapaciteit dan wel het kunnen afsluiten van een lening of als de aanvrager met bijvoorbeeld een handicap daarmee samenhangende kosten heeft (zie CRvB 04-01-2011, nr. 08/7082 WWB-T, CRvB 29-06-2010, nr. 09/1040 WWB, CRvB 28-04-2009, nrs. 08/715 WWB e.a. en CRvB 31-03-2009, nrs. 07/7097 WWB e.a.).
Wordt bijzondere bijstand aangevraagd voor kosten die zijn opgekomen door verwijtbaar nalatig gedrag van de aanvrager, dan zal doorgaans geen sprake van uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten. Voorbeelden van dergelijk gedrag zijn: het door eigen toedoen verloren hebben laten gaan van de inboedel, het niet tijdig handelen waardoor een huurschuld oploopt en kleding verloren gaat (zie CRvB 08-01-2008, nr. 07/146 WWB en CRvB 27-11-2007, nr. 06/5434 WWB). Is wel sprake van uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten, dan staat het recht op bijzondere bijstand in beginsel vast.
Tekortschietend besef en de vorm bijzondere bijstand
Staat het recht op bijstand vast maar heeft de belanghebbende tekortschietend besef voor verantwoordelijkheid betoond, dan kan de bijstand in de vorm van een geldlening worden verstrekt onder toepassing van artikel 48 lid 2 onderdeel b WWB. In CRvB 14-07-2009, nrs. 07/6164 WWB e.a. oordeelt de CRvB over een afwijzing van een tweede aanvraag om bijstand voor legeskosten. De eerste aanvraag daartoe wordt gehonoreerd omdat er – naar oordeel van het college – sprake is van uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten. De bijstand wordt echter overgemaakt op een rekening met een aanmerkelijke debetstand waardoor belanghebbende de bijstand niet kan besteden voor het daarvoor bestemde doel. De tweede aanvraag wordt afgewezen omdat er – naar oordeel van het college – geen sprake is van noodzakelijke kosten die voortvloeien uit de bijzondere omstandigheden. Dat gaat dus mis. In het algemeen geldt namelijk dat legeskosten wel algemeen noodzakelijke kosten zijn waarvoor belanghebbende echter wel moet reserveren dan wel een lening moet afsluiten voor de kosten. Voor wat betreft dat laatste staat het vast dat belanghebbende geen lening kon afsluiten. Het tijdsverloop tussen de betaling van de toegekende bijzondere bijstand en de tweede aanvraag voor deze kosten is twee maanden. Die periode is – naar oordeel van de CRvB – te kort om te kunnen reserveren voor de legeskosten waardoor voldoende grond is om bijzondere omstandigheden aan te nemen. Omdat belanghebbende de toegekende en betaalde bijstand niet heeft aangewend voor betaling van de leges vloeit de noodzaak tot bijstandsverlening wel voort uit tekortschietend besef van verantwoordelijkheid en daarom kan de bijstand wel in de vorm van een lening worden verstrekt (art. 48 lid 2 onderdeel b WWB). De omstandigheid dat de girorekening een negatief saldo vertoonde waardoor belanghebbende niet in staat was om de toegekende bijzondere bijstand voor het doel aan te wenden doet daaraan niet af. Immers, nu dit voortvloeit uit de eigen gedragingen en dit gevolg was te voorzien komt dat risico voor eigen rekening.
Tot slot
Ik meen dat het college er niet verstandig aan doet om tekortschietend besef van verantwoordelijkheid ten grondslag te leggen aan een besluit op een aanvraag om bijzondere bijstand. Artikel 35 WWB biedt immers de mogelijkheid een aanvraag af te wijzen als geen sprake is van uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten. Verwijtbaar nalatig gedrag moet dan ook niet worden verward met het betonen van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid. In het laatste geval staat juridisch gezien het recht op bijstand namelijk vast. Het college rest dan alleen de mogelijkheid de vorm van de bijstand te bepalen of deze af te stemmen, mits de afstemmingsverordening daartoe een grondslag biedt.
©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies