Na een tijd speculeren en onzekerheid voor gemeenten is het doek gevallen.
Definitief verbod op inkomensgrenzen
Na de uitspraak CRvB 19-12-2011, BU7263 Wmo, de reactie van de Minister dat gemeenten geen inkomenspolitiek mogen voeren deed de Centrale Raad nog een uitspraak. In CRvB 18-01-2011, BV1309 Wmo oordeelt de Centrale Raad dat bij de verstrekking van een vervoersvoorziening in natura is – naast de op artikel 15 Wmo gebaseerde eigen bijdrage – geen ruimte voor een inkomensgrens. Uit voorgenoemde uitspraken volgt dat artikel 4 lid 2 Wmo geen zelfstandige betekenis heeft voor zover het ziet op de capaciteit van de aanvrager. Enkel tegen de achtergrond van de artikelen 15 en 19 Wmo kan de gemeenteraad bepalen dat gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid een eigen bijdrage of eigen aandeel te vragen. Het college kan binnen de kaders van het Besluit maatschappelijke ondersteuning (Bmo) bepalen in welke gevallen dat gebeurt en wat de omvang daarvan is.
Consequent of niet?
Opvallend blijft dat de CRvB in eerdere uitspraken geen onvertogen woord spreekt over het – al dan niet – onverbindend zijn van het stellen van inkomensgrenzen. Ik wijs op CRvB 20-07-2011, BR3280 Wmo en CRvB 04-01-2012, BV0985 Wmo. Hoewel niet in geschil, meen ik dat Centrale Raad in de voorgenoemde uitspraken aanleiding had kunnen zien om ook iets te zeggen waaruit het verbod op inkomensgrenzen had kunnen blijken. Daarvan dus geen sprake. Opvallend temeer nu in CRvB 15-12-2010, BO8856 Wmo de Centrale Raad nu juist wel een boodschap aan gemeenten lijkt uit te dragen. Althans zo heb ik de uitspraak (ook) begrepen. De Centrale Raad wijst vergelijkenderwijs op artikel 4 lid 2 Wmo, zoals dat luidt met ingang van 1 januari 2010. Een citaat: “Bij het bepalen van de voorzieningen houdt het college van burgemeester en wethouders rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, waaronder verandering van woning in verband met wijziging van leefsituatie, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien.” De Centrale Raad leidt uit de wetsgeschiedenis (TK 2008/09, 31795, nr. 12) af dat de hiervoor gecursiveerd weergegeven zinsnede is opgenomen ter verduidelijking van de bedoeling van de bedoeling van de wetgever en teneinde een einde te maken aan de hier en daar bestaande praktijk om geen woonvoorziening toe te kennen, als een verhuizing samenhangt met een verandering van gezins- of woonsituatie, bijvoorbeeld omdat een huis vanwege gezinsuitbreiding te klein wordt, of juist te groot, bijvoorbeeld bij oudere mensen.
Ook valt op dat de Centrale Raad niet altijd consequent is in uitspraken. In CRvB 12-01-2010, BL4037 Wmo oordeelt de CRvB dat het onderzoek naar bovenregionaal vervoer zich niet mag beperken tot de vraag of belanghebbende in verband met het niet kunnen onderhouden van de bovenregionale contacten in een sociaal isolement raakt. Want, aldus de Centrale Raad, artikel 4 Wmo bepaalt dat het college de beperkingen van de belanghebbende in zijn zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie moet onderzoeken. Voor zover het de in artikel 4 Wmo genoemde gebieden betreft moet het college de persoonskenmerken en behoeften, alsmede de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien inventariseren. In latere uitspraken lijkt de Centrale Raad niet (meer) te vallen over voorgenoemd toetsingscriterium, zie CRvB 08-11-2011, BU4334 Wmo als recent voorbeeld. Misschien komt dat ook omdat uit het procesdossier is gebleken dat door het college voldoende onderzoek is gedaan.
Totstandkoming van wetgeving
Ik kan wel makkelijk schrijven als reactie op gedane uitspraken, maar zeg nou zelf, geeft de wet en de Parlementaire behandeling een duidelijk kader? Volgens mij is het antwoord nee, althans voor de capaciteit in elk geval niet. Tijdens mijn voorbereidingen van de Studiemiddag capaciteit van de aanvrager is alles gelezen wat hierover ging. Het onderwerp “capaciteit” is veel besproken tijdens de totstandkoming van de Wmo. Eerlijkheid gebiedt te zeggen dat daar niet eenduidig uit blijkt hoe ver de financiële draagkracht precies reikt. Wel staat vast dat het gaat over het vragen van een eigen bijdrage en een eigen aandeel. Daarover zijn nadere regels gesteld in het Besluit maatschappelijke ondersteuning (Bmo) die per 1 januari 2007 gelden voor de Wmo en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Dat constateert de Centrale Raad ook en leidt verder af dat het de bedoeling is geweest van de wetgever dat de capaciteit van de aanvrager zich beperkt tot het vragen van een eigen bijdrage en een eigen aandeel (zie ook hierna).
De term inkomenspolitiek komt in de Kamerstukken van de Wmo aan bod. Ter voorkoming van het zelfstandig voeren van inkomenspolitiek door gemeenten zijn twee maatregelen getroffen. Als eerste is het Centraal Administratiekantoor (CAK) ingesteld als bevoegd rechtspersoon voor het opleggen van de eigen bijdrage en ten tweede is het vragen daarvan begrensd door de regels van het Bmo. Daarin zijn variabelen opgenomen waarbinnen beleidsmatig invulling kan worden gegeven aan de financiële draagkracht van mensen bij het verlenen van voorzieningen en voorkomt het stapeling met de eigen bijdrage van de AWBZ. Veel meer is er concreet niet gezegd over inkomenspolitiek. Sterker nog, in de toelichting van het Bmo staat dat als de aanvrager de financiële middelen heeft om de kosten van de voorziening zelf te betalen, deze niet wordt verleend. Het college bepaalt zelf wanneer de uitvoering van compensatie tot deze uitkomst leidt, maar de Wmo geeft geen bevoegdheid daarover regels vast te stellen.
De Centrale Raad lijkt de toelichting op het Bmo terzijde te schuiven waarschijnlijk omdat het lagere wetgeving is. Maar let wel het Bmo kent zijn begrenzingen, daarover volgende week meer.
invoeringwmo.nl
Verbaast las ik – op bovengenoemde website – het document “De Wmo en inkomensgrenzen 2012”. De inhoud staat volgens mij haaks op de huidige jurisprudentie. Ik ga er maar van uit dat de inhoud nog wordt bijgesteld. Gelet op de datum kan het zijn dat het de laatste uitspraak van de Centrale Raad heeft gekruist. Of een mooi voorbeeld van de trias politica?
Toekomst van de Wmo
Ik denk dat de wetgever aan zet is om duidelijke kaders te scheppen in de Wmo. Als ik bijvoorbeeld naar het huidige wetsvoorstel over begeleiding kijk, dan kunnen gemeenten zich – in de huidige vorm althans – de borst nat maken. De uitvoering van de compensatieplicht wordt vol getoetst! Misschien is dat allemaal nooit zo bedoeld door de wetgever, maar ja dan moet het toch echt anders worden opgeschreven.
Dit neemt niet weg dat gemeenten actie zullen gaan ondernemen. Met de huidige stand van de jurisprudentie ligt er ook een bom onder het collectief vervoer, voor zover daar een inkomensgrens voor is ingesteld. Daarnaast komt de implementatie van de Kanteling onder druk te staan. Her en der gaan geluiden op om het gereduceerde tarief van de Regiotaxi te verhogen. Zou dat wel zijn toegestaan? Ik verwacht eerlijk gezegd dat dit ook – juridisch gezien – door de Centrale Raad wordt afgestraft. In CRvB 26-11-2009, BK4611 Wmo lijkt het vragen van een bijdrage ter hoogte van de kosten die iedereen betaald voor het openbaar vervoer wel toegestaan. Dat lijkt mij ook logisch.
Algemeen gebruikelijk voor de persoon van de aanvrager
Rest misschien nog de bepaling dat een voorziening voor de persoon van de aanvrager algemeen gebruikelijk is. Een oordeel over diens inkomen zit daarin besloten. Ik betwijfel – gelet op de huidige jurisprudentie – dat bijvoorbeeld hulp bij het huishouden kan worden geweigerd gelet op het inkomen van iemand. Daar moet ik nog eens op broeden.
De studiemiddag capaciteit van de aanvrager heeft inmiddels plaats gemaakt voor de Studiemiddag Algemeen gebruikelijk voor de persoon van de aanvrager. Inschrijven kan voor 12 april of 3 oktober 2012. De beschrijving is binnenkort beschikbaar.
Andere bezuinigingsmaatregelen
Met regelmaat gehoord en ook al toegepast is een andere bezuinigingsmaatregel. Geen bijzondere bijstand meer voor de eigen bijdrage zoals op grond van de Wmo en Zvw. Interessant standpunt. De strakke lijn van de Centrale Raad over het niet vergoeden van de kosten of de behandeling van medische zorg zal niemand zijn ontgaan. Zou voor het vragen van een wettelijke eigen bijdrage artikel 15 WWB een afwijzingsgrond kunnen zijn? Daarvoor moet ik in ieder geval bestaande jurisprudentie loslaten. Mijn uitgangspunt was altijd dat als een wettelijke eigen bijdrage wordt gevraagd, artikel 15 WWB niet als weigeringsgrond kan dienen.
In mijn weblog van 10 juli 2011 schreef ik dat het geen betoog hoeft dat de kosten van een eigen bijdrage door de voorliggende voorziening moeten worden beoordeeld op grond van artikel 35 WWB, tenzij daaraan een besparingsmotief ten grondslag ligt. Zie CRvB 28-04-2009, BI4178 WWB voor de eigen bijdrage van orthopedisch schoeisel, waarvoor het college dan niet bevoegd is bijstand te verlenen (artikel 15 WWB). Ik meen ook dat – in beginsel – de kosten van de eigen bijdrage als noodzakelijke kosten moeten worden aangemerkt. Dit betekent overigens niet dat altijd bijzondere bijstand moet worden verleend; de kosten moeten immers ook voortvloeien uit de bijzondere omstandigheden. Een andere weigeringsgrond kan zijn dat de kosten kunnen worden voldaan uit een inkomen op bijstandsniveau. Dit betoog is uiteraard gebaseerd op jurisprudentie.
Jurisprudentie eigen bijdrage
Er is bij mijn weten maar een uitspraak waaruit kan worden geconcludeerd dat een aanvraag om de kosten van een eigen bijdrage moeten worden beoordeeld op grond van artikel 35 WWB. In CRvB 31-10-2006, AZ1426 WWB oordeelt de CRvB over de afwijzing van een aanvraag om bijzondere bijstand voor de eigen bijdrage in de kosten van rechtsbijstand. Het college wijst de aanvraag af en handhaaft dat besluit in bezwaar. Daaraan ligt ten grondslag dat de Wet op de rechtsbijstand een toereikende en passende voorliggende voorziening is (artikel 15 WWB). De CRvB oordeelt dat niet voor de kosten van rechtsbijstand een aanvraag is ingediend maar voor de kosten van de eigen bijdrage van de rechtsbijstand. Is een toevoeging op grond van de Wrb verleend, dan kan in beginsel de noodzaak voor het verlenen van rechtshulp worden aangenomen. Daarmee is de voorliggende voorziening niet toereikend en is het college bevoegd bijzondere bijstand te verlenen. Volgens vaste jurisprudentie kunnen de kosten die de Wrb voor eigen rekening laat – zoals de eigen bijdrage – tot de bijzonder noodzakelijke kosten van het bestaan worden gerekend die redelijkerwijs niet uit een inkomen op bijstandsniveau kunnen worden voldaan.
Zou de CRvB deze lijn verlaten? En zo ja, kan dat dan worden toegepast op alle wettelijke eigen bijdragen. Ik ben er nog niet van overtuigd, maar kom er nog op terug.
Boeiend onderwerp voor de Studiedag bijzondere bijstand op 6 februari 2012 in Amersfoort.
©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies