Rechtbank Arnhem: inzet financiële middelen, zelfredzaam

Annotatie door Ingeborg Lunenburg  

Rechtbank Arnhem 18-12-2012, BY6913 Wmo

Op het eerste oog een toegankelijk geschreven goed leesbare eenvoudige uitspraak. Althans zo lijkt het. Ik kan me echter – gelet op de complexiteit van het onderwerp – niet aan de indruk onttrekken dat hier heel wat uurtjes denkwerk in moeten hebben gezeten. Mijn oog valt namelijk vooral op dat wat er niet in de uitspraak staat. Ik zal dat verder toelichten in deze noot.

Allereerst trek ik uit de uitspraak twee belangrijke conclusies. De eerste is dat het weigering van de aanvraag op de grond van het – al dan niet in financiële zin – zelfredzaam zijn een toegangsbepaling betreft. Kan het college deze bepaling terecht inroepen, en komt de voorziening alleen al op die grond niet voor verlening in aanmerking, dan kan een verder onderzoek naar de compensatieplicht achterwege blijven. Mijn tweede conclusie is dat een dergelijke toegangsbepaling en de eventuele toelichting daarop zorgvuldig moeten worden geformuleerd in de Verordening. Dat wil zeggen dat inhoudelijke toetsingscriteria over bijvoorbeeld de hoogte van inkomen of vermogen nadrukkelijk achterwege moeten blijven. Immers, onder verwijzing naar de vaste jurisprudentie schiet de rechtbank de primaire grondslag van het college af.

De subsidiare grondslag is gebaseerd op artikel 4 aanhef en onder c van de betreffende Verordening, dat luidt als volgt:

“Artikel 4 Algemene weigeringsgronden Geen voorziening wordt toegekend: c. indien de aanvrager zelf in staat is om de beperkingen op te heffen. De toelichting luidt: Hierbij gaat het om beperkingen die door de aanvrager eenvoudig en zonder meerkosten zelf kunnen worden gecompenseerd. Bijvoorbeeld als de beperking kan worden weggenomen door het meubilair op een andere wijze neer te zetten.”

Ik zou het betreffende artikel 4 onder c van de Verordening en de toelichting daarop overigens wel iets aanpassen of aanvullen maar van nadere toetsingscriteria onthouden (zie verder in deze noot). Het college zal in elk individueel geval alle feiten en omstandigheden in hun onderlinge samenhang bezien moeten beoordelen of de aanvrager op grond van eigen mogelijkheden en eigen verantwoordelijkheid zelfredzaam kan worden geacht. Let wel dat hoeft dus niet alleen betrekking te hebben op het zelfredzaam zijn in ‘financiële zin’. Iemands zelfredzaamheid kan ook met behulp van anderen worden bevorderd of behouden blijven. Dit aspect laat ik in deze noot verder onbesproken.

De rechtbank leidt uit de feiten af dat huishoudelijke hulp vanuit het wooncomplex wordt geboden en dat belanghebbende ook naar de financiële en administratieve afwikkeling geen omkijken heeft. Ik concludeer overigens wel voorzichtig dat de hoogte van het inkomen en vermogen dermate zijn dat belanghebbende er niet ‘van wakker ligt’ als zij de hulp bij het huishouden maandelijks zelf moet betalen. In de toelichting op de bepaling van de Verordening staat dat de aanvrager diens beperkingen eenvoudig en zonder meerkosten zelf kan compenseren. Hoewel de rechtbank er blijkbaar niet over valt is de toelichting niet helemaal sluitend. Volgens mij onderkent het college in kwestie dat op voorhand zelf ook. Dat blijkt namelijk door zich op het standpunt te stellen dat het bedrag dat belanghebbende besteedt aan woonkosten (lees één rekening inclusief alle zorg en hulp die zij nodig heeft) niet in verhouding staat tot de kosten van de hulp bij het huishouden. Zouden deze kosten kort gezegd niet substantieel en daarmee verwaarloosbaar zijn? Toch adviseer ik de toelichting van deze bepaling aan te passen.

Uit de uitspraak blijkt niet hoe hoog het inkomen of vermogen van belanghebbende is. Juist omdat inkomen en/of vermogen nimmer als toetsingscriterium mogen gelden bij de beoordeling van een aanspraak meen ik dat de rechtbank er bewust voor kiest om de hoogte daarvan in geval van deze individuele belanghebbende juist niet te noemen. Alleen de degenen met kennis van het procesdossier kunnen dat weten.

Relatie met algemeen gebruikelijk

Het bestreden besluit van het college rust primair op de grondslag ‘algemeen gebruikelijk’. Ik meen dat er geen relatie bestaat tussen het algemeen gebruikelijk zijn van de voorziening voor de persoon als aanvrager en het kort gezegd zelfredzaam zijn. Dat zou anders kunnen liggen als de belanghebbende altijd hulp bij het huishouden heeft gehad en vanwege haar beperkingen in het zelf kunnen uitvoeren van huishoudelijke taken een beroep doet op de Wmo. In die gevallen kan de volgende grondslag als weigeringsgrond dienen.

“Een voorziening wordt niet toegekend voor zover er aan de zijde van de aanvrager geen sprake is van aantoonbare meerkosten in vergelijking met de situatie voorafgaand aan het optreden van de beperkingen waarvoor de voorziening wordt aangevraagd”. Toelichting: “In sommige gevallen gebruiken mensen al jaren voorzieningen en vragen zij na het optreden van een beperking voorzieningen aan, die in hun situatie kunnen leiden tot de conclusie dat het optreden van beperkingen geen meerkosten met zich meebrengt.”

Ik adviseer gemeenten dan ook om bovengenoemde bepaling op te nemen of te handhaven in de Verordening zonder daarbij inkomens- of vermogenscriteria op te nemen! Zoals gezegd meen ik dan ook dat bovengenoemde bepaling nadrukkelijk onderscheiden moet worden van de bepaling over het ‘zelfredzaam geacht kunnen worden’ zoals bedoeld artikel 4 aanhef en onder c van de Verordening in de onderhavige zaak.

De rechtbank heeft mijns inziens de overwegingen in de onderhavige zaak uiterst zorgvuldig gekozen. Verder meen ik dat met de door de rechtbank ‘gekozen’ Kamerstukken geen limitatief overzicht daarvan is beoogd (TK 2005/06, 30 131, nr. 29, p. 10 en TK 2004/05, 30 131, nr. 3, p. 7). Daarin wordt (alleen) de onderbouwing ingelezen dat zelfredzaamheid in direct verband staat met de begrippen eigen mogelijkheden en eigen verantwoordelijkheid. Op dit uitgangspunt stoelt de subsidiaire grondslag zoals neergelegd in artikel 4 aanhef en onder c van de Verordening van het bestreden besluit. Een verbindende bepaling dus.

Zelfredzaamheid en compensatieplicht

Het begrip zelfredzaamheid is veel aan bod geweest in de parlementaire geschiedenis. In de Nota naar aanleiding van het verslag TK 2005/06, 30 131, nr. 35 heeft de regering een aantal vragen met betrekking tot zelfredzaamheid beantwoord.

De regering meent dat in de gedachtebepaling over de maatschappelijke ondersteuning het leidend beginsel moet zijn gelegen in het zoveel mogelijk wegnemen van belemmerende factoren als gevolg van beperkingen en dus in het bevorderen van zelfredzaamheid. Het is dan ook minder passend om het begrip «bevorderen» te vervangen door een begrip als «mogelijk maken». In het algemeen is het zo dat mensen voldoende zelfredzaam zijn als zij zonder hulp te kunnen functioneren. Dat is echter niet altijd het geval. Voor een aantal mensen geldt dat zij vanwege fysieke of psychische factoren, of door externe factoren ondersteuning nodig hebben. Veelal betreft dit chronisch zieken of mensen met een handicap. Overigens hoeft de ondersteuning niet altijd vanuit de Wmo geleverd te worden, soms kunnen ook anderen hierin voorzien. Zelfredzaamheid kan de betekenis hebben van zelfstandig functioneren. Dat sluit niet uit dat daarbij ondersteuning nodig is die de Wmo beoogt zonodig te bieden. Onder de «reikwijdte van het begrip zelfredzaamheid» valt de mate van ondersteuning, qua aard en omvang, die in een bepaalde individuele situatie geëigend is om van zelfredzaamheid te kunnen spreken. Dat is maatwerk en kan per persoon verschillend zijn samengesteld (TK 2005/06, 30 131, nr. 35).

Zelfredzaamheid en cliëntondersteuning

Uit TK 2004/05, 30 131, nr. 3, p. 25 leid ik af dat gemeenten niet altijd gehouden zijn een voorziening te verlenen maar dat tijdelijke ondersteuning zelfredzaamheid in brede zin kan bevorderen.

“Onder «cliëntondersteuning» wordt verstaan de ondersteuning van een cliënt bij het maken van een keuze of het oplossen van een probleem. Cliëntondersteuning heeft de regieversterking van de cliënt (en zijn omgeving) tot doel teneinde de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie te bevorderen. Dit kan informatie en advies, maar vooral ook uitgebreide vraagverheldering en kortdurende en kortcyclische ondersteuning bij keuzes op diverse levensterreinen omvatten. Cliëntondersteuning gaat een stap verder dan informatie en advies en richt zich op mensen die voor een vraag of een situatie staan die zodanig complex is dat de persoon het niet zelf of met zijn omgeving op kan lossen. Maatschappelijke organisaties hebben in hun reactie op een ontwerp van dit wetsvoorstel gewezen op het belang om juist de positie van de zwakkere cliënt te versterken in de uitvoering van dit wetsvoorstel. Dit is voor de regering aanleiding geweest cliëntondersteuning in dit beleidsterrein te expliciteren.”

Definitief artikel 4 Wmo

Na het bij nota van wijziging aangepaste artikel 4 Wmo (TK 2005/06, 30 131, nr. 31) heeft dat artikel pas zijn definitieve vorm (althans tot 1 januari 2010) gekregen door het op 25 januari 2006 ingediende amendement TK 2005/06, 30 131, nr. 65. In de toelichting op het amendement is te lezen dat de antwoorden op de vragen over onder meer zelfredzaamheid hierin zijn versleuteld. De toelichting luidt:

“Ter vervanging van de verplichting gedurende drie jaar om te voorzien in met name genoemde producten en diensten strekt het nieuw geformuleerde artikel ertoe de algemene verplichting aan gemeenten op te leggen om beperkingen in de zelfredzaamheid op het gebied van het voeren van een huishouden, het zich verplaatsen in en om de woning en om zich lokaal per vervoermiddel te verplaatsen, weg te nemen. Onder zelfredzaamheid wordt in dit verband verstaan het lichamelijke, verstandelijke, geestelijke en financiële vermogen om zelf voorzieningen te treffen die deelname aan het normale maatschappelijke verkeer mogelijk maken. Onder normale deelname aan het maatschappelijke verkeer wordt in ieder geval verstaan het kunnen voeren van een huishouden; het normale gebruik van een woning; het zich in en om de woning kunnen verplaatsen; het zich zodanig kunnen verplaatsen dat aansluiting kan worden gevonden bij regionale, bovenregionale en landelijke vervoerssystemen; het kunnen ontmoeten van andere mensen en het aangaan en onderhouden van sociale verbanden om op die manier te kunnen deelnemen aan het lokale sociaal-maatschappelijk leven. Voor de gemeentelijke uitvoeringspraktijk biedt de International Classification of Functions, Disabilities and Impairments (ICF classificatie) een uniform begrippenkader dat als grondslag kan dienen om de behoefte aan voorzieningen in individuele gevallen vast te stellen. De opdracht om compenserende voorzieningen te treffen wordt met dit artikel bij wet gegeven. De normering ervan wordt overeenkomstig de bestuurlijke structuur van de wet op het lokale niveau bepaald met inachtneming van alle bepalingen over de totstandkoming van het lokale beleid en de betrokkenheid van burgers en cliënten daarbij.”

Zelfredzaamheid en financieel vermogen

Hoewel in de definitie van zelfredzaamheid ook “het financieel vermogen” staat genoemd ben ik er nadrukkelijk niet van overtuigd dat artikel 4 lid 1 Wmo een weigeringsgrond kan vormen ingeval van het ‘financieel zelfredzaam’ zijn.

De parlementaire behandeling is, in het bijzonder nadat de compensatieplicht met voorgenoemd amendement is verankerd in de Wmo een complexe juridische aangelegenheid. Zo heeft bijvoorbeeld de Raad van State geen advies meer gegeven over het wetsvoorstel. Voor het verband tussen eigen mogelijkheden en eigen verantwoordelijkheid en het daarmee zelfredzaam kunnen worden geacht, moet de grondslag mijns inziens worden ingelezen in de Kamerstukken die voor het bedoelde amendement zijn voortgebracht.

Tot slot

Ik zou het er op houden om goed tussen de regels van deze uitspraak te lezen en dat ter harte te nemen bij het formuleren van beleid én de uitvoering van de compensatieplicht. Verder denk ik dat een schot voor open doel – zoals in deze zaak – zich niet vaak zal voordoen. Rest alleen nog wel antwoord op de vraag of de CRvB dit doelpunt goedkeurt.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies