Geeft de jurisprudentie duidelijkheid?
Eerder schreef ik twee blogs over de vraag of een verzekerde met een ZZP-indicatie aanspraak kan maken op hulp bij het huishouden op grond van de Wmo. De uitspraak CRvB 05-06-2013, CA2974 Wmo geeft meer duidelijkheid over het antwoord op de vraag of hulp bij het huishouden moet worden gefinancierd vanuit de AWBZ. Voor mij is dat aanleiding om hier opnieuw een weblog aan te wijden. Alles weer even op een rijtje.
Hulp bij het huishouden op grond van de AWBZ of Wmo?
De Centrale Raad deed in februari 2013 twee uitspraken over de vraag of de AWBZ een aan de Wmo voorliggende voorziening is voor hulp bij het huishouden (CRvB 27-02-2013, BZ2595 en BZ3219 Wmo). Daarin oordeelt de Raad dat op basis van de AWBZ-indicatie én de zorgovereenkomst geen andere conclusie kan worden verbonden dan dat sprake is van een wettelijke aan de Wmo voorliggende voorziening (art. 2 Wmo). Het college in kwestie heeft – aldus de Raad – terecht besloten de toegekende huishoudelijke hulp op grond van de Wmo te beëindigen.
Scheiden wonen en zorg
De afbakening tussen de AWBZ en de Wmo voor wat de hulp bij het huishouden betreft blijkt niet eenvoudig. Door de scheiding tussen wonen en zorg moeten burgers – volgens de regering – meer keuzemogelijkheden krijgen (TK 2005/06, 27 659, nr. 78). Kort gezegd: wil de verzekerde in een instelling wonen, thuis blijven wonen of in een kleinschalig wooninitiatief? Om dit mogelijk te maken is onder meer ingaande 1 juli 2007 het Besluit zorgaanspraken (Bza) gewijzigd (Stb. 2007, 221). Indicatie voor (langdurig) verblijfVerzekerden met een indicatiebesluit voor (langdurig) Verblijf in een instelling kunnen, de zorg die zij in een instelling zouden krijgen, ook daarbuiten verkrijgen. Artikel 1 lid 1 aanhef en onder d AWBZ bepaalt wat als instelling wordt aangemerkt. Zorg bij Verblijf in een instelling bestaat uit onder meer Persoonlijke verzorging, Begeleiding en soms ook Verpleging (art. 9 lid 1 Bza).
Het CIZ is verplicht een ZZP te indiceren
Artikel 1a lid 1 Regeling zorgaanspraken AWBZ (Rza) bepaalt dat de verzekerde die is aangewezen op verblijf als bedoeld in artikel 9 lid 1 en 2 Bza of op voortgezet verblijf als bedoeld in artikel 13 lid 2 Bza aanspraak heeft op zorg die is opgenomen in het zorgzwaartepakket, behorend bij het cliëntprofiel waarin hij het best past (zie ook CRvB 26-10-2011, BU3825 AWBZ).
Vormen van de AWBZ-zorg voor de verblijfsgerechtigde
De verzekerde met een ZZP-indicatie heeft in beginsel de keuze in welke vorm de zorg wordt geleverd. De zorg kan bestaan uit persoonlijke verzorging, begeleiding, vervoer (dagbesteding) en kort verblijf. De verzekerde kan de geïndiceerde zorg met een persoonsgebonden budget inkopen of de zorg wordt in natura geleverd. In dat laatste geval wordt doorgaans gesproken over een Volledig Pakket Thuis (VPT). Opgemerkt wordt dat een VPT feitelijk ook met een persoonsgebonden budget kan worden ingekocht (24-uurszorg). In de eerder genoemde uitspraken van de Raad was dat bijvoorbeeld het geval. In die zaken ging het om verzekerden die in een kleinschalig wooninitiatief wonen.
In natura is niet afdwingbaar
De AWBZ-zorg als VPT in de vorm van natura is weliswaar een aanspraak, maar is voor de verzekerde geen afdwingbare vorm. Dat heeft onder meer te maken met de kwaliteitseisen die gesteld worden aan degene die de zorg leveren. Hieruit volgt ook dat de te leveren zorg in menskracht ook beschikbaar (lees ook georganiseerd) moet zijn of kunnen worden. Ik laat de regels die gelden voor indicaties die vóór 1 januari 2009 zijn afgegeven buiten beschouwing. Een VPT in natura kan worden afgenomen door verzekerden die in een kleinschalig wooninitiatief wonen of zij die (gewoon) thuis blijven wonen. Hoe meer verzekerden samen hun ZZP-aanspraak in natura geleverd willen hebben, hoe groter de kans dat deze ook daadwerkelijk geleverd kan worden.
Het stellen van een aanvullende eis door het zorgkantoor dat VPT in natura alleen kan bij 24-uur zorg in nabijheid wordt geleverd is strikt genomen onjuist. Dit neemt echter niet weg dat de vereiste dat het kunnen leveren van een VPT in natura alleen mogelijk is bij een dergelijke omvang van zorg wel is toegestaan. Een VPT in natura is immers als zodanig niet afdwingbaar (wat daar ook van zij).
PGB als verplichte vorm AWBZ-zorg
Aangenomen wordt dat de gemeente in voorkomende gevallen op grond van de Wmo niet bevoegd is te eisen dat belanghebbende zijn AWBZ-zorg inkoopt met een persoonsgebonden budget. Daarmee zou de gemeente treden in de zogeheten cliëntsoevereiniteit (keuzevrijheid voor zorg van het lichaam). Daarnaast zou de gemeente inbreken in de mogelijke weigeringsgronden voor een persoonsgebonden budget die kunnen gelden op grond van de Regeling subsidies AWBZ (RSA). Denk bijvoorbeeld aan een verzekerde die geen of onvoldoende regievermogen heeft om een dergelijk budget te kunnen beheren en te verantwoorden volgens de regels. Ik wijs daarbij nadrukkelijk op een recente uitspraak van de Raad waaruit blijkt dat de persoon die een PGB heeft de organisatie en de administratie van de verleende zorg door een ander mag laten doen. Het zorgkantoor mag daarbij niet eisen dat die ander een wettelijk vertegenwoordiger, een partner of een inwonend kind is (CRvB 10-07-2013, 12-3280 AWBZ).
Dwingend voorgeschreven ophoging persoonsgebonden budget
De Regeling subsidies AWBZ (RSA) is een Algemeen Verbindend Voorschrift (wet in materiele zin). Artikel 2.6.6 lid 3 RSA bepaalt dat het bruto persoonsgebonden budget wordt opgehoogd met een bedrag van € 3.332 (geldend sinds 1 januari 2013). Dat bedrag is bedoeld voor hulp bij het huishouden. Strikt genomen volgt hieruit dat de verzekerde die zijn AWBZ-zorg in natura wenst te ontvangen en ook daadwerkelijk geleverd krijgt, geen aanspraak heeft op dat bedrag. Dat roept de vraag op of de Regeling niet strijdig is met de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever om burgers een keuze te bieden in waar zij willen wonen (zie hiervoor). Inherent aan die keuze lijkt ook de vorm waarin zij de zorg willen ontvangen. Ook zou gesteld kunnen worden dat de hulp bij het huishouden – net als de AWBZ-zorg – in natura wordt geleverd. In de praktijk blijkt dat dit laatste niet gebeurd en dat de hulp bij het huishouden verondersteld wordt een wettelijke taak van de gemeente te zijn.
Keuzevrijheid bepaalt het ‘wettelijk’ kader
Het is opmerkelijk te noemen dat de vorm waarin de verzekerde zijn ZZP-indicatie wil afnemen bepaalt in welk ‘wettelijk kader’ de hulp bij het huishouden thuishoort, althans tot een bedrag van € 3.332. Voor gemeenten kan dit een aanslag op het beschikbare budget betekenen. Daarbij wordt opgemerkt dat op dit budget vanaf 2014 een aanzienlijke korting wordt toegepast. Gesteld kan worden dat het in de lijn van de keuze van de wetgever ligt dat ook in deze gevallen de hulp bij het huishouden onder de AWBZ valt. Uit de praktijk blijkt echter dat hier niet zo mee wordt omgegaan. In het algemeen stellen zorgkantoren dat gemeenten de hulp bij het huishouden moeten leveren, ook al heeft de verzekerde een ZZP-indicatie. Het is zelfs zo dat zorgkantoren overgaan tot het leveren van zorg in losse functies, in afwijking van de indicatie die door het CIZ (verplicht) als ZZP is gesteld.
Jurisprudentie
In Rechtbank ‘s-Gravenhage 20-02-2013, BZ4159 Wmo oordeelt de rechtbank dat het college terecht aanneemt dat de functie Huishoudelijke verzorging is verdisconteerd in de geïndiceerde functie Verblijf. Belanghebbende ontvangt de AWBZ zorg (Begeleiding individueel, Persoonlijke verzorging en Verpleging) echter in natura. Het zorgkantoor geeft schriftelijk aan dat de hulp bij het huishouden daarom niet in natura kan worden geleverd. Wel kan belanghebbende alle geïndiceerde AWBZ-zorg in de vorm van een PGB ontvangen waarmee dan tevens ook de hulp bij het huishouden kan worden ingekocht. De vraag is echter of belanghebbende deze huishoudelijke verzorging vanuit de AWBZ ook afzonderlijk gefinancierd kan krijgen nu zij niet in een AWBZ-instelling verblijft en de verblijfsfunctie daarom niet als zorg in natura kan worden verzilverd. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. De AWBZ kan daarom in dit geval niet als een voorliggende voorziening als bedoeld in artikel 2 Wmo worden aangemerkt.
In Rechtbank Utrecht 21-10-2010, BO4083 Wmo oordeelt de voorzieningenrechter over de weigering van een aanvraag op grond van de Wmo. Betrokkenen hebben een psychogeriatrische aandoening en wonen in zorgwoningen waar een gespecialiseerde stichting hulp en zorg verleent. Bij het CIZ hebben zij een aanvraag gedaan voor indicatie en die is verleend in de vorm van ZZP5: beschermd wonen met intensieve dementiezorg. De zorgverlener is niet in staat om het volledig Pakket Zorg Thuis (VPT) te verlenen omdat dit alleen kan na contractering door het Zorgkantoor.
Het VPT is dus voor de bewoners niet afdwingbaar. Betrokkenen vragen bij de gemeente een indicatie aan voor hulp bij het huishouden. Hierop wordt voor bepaalde tijd besloten, enkele aanvragen worden afgewezen. Tegen deze besluiten wordt bezwaar gemaakt en bij de voorzieningenrechter wordt een voorlopige voorziening aangevraagd. Betrokkenen willen dat de hulp bij het huishouden doorloopt vanaf de datum dat die beëindigd is. Zij voeren daarvoor aan dat bij invoering van de Wmo de hulp bij het huishouden naar de gemeenten is gegaan en niet meer onder de AWBZ valt.
Om gemeenten te ontlasten is het VPT ingevoerd maar omdat dit VPT heel onaantrekkelijk is, komt het nauwelijks van de grond. Bovendien kan de instelling die hen hulp en zorg verleent er niet voor in aanmerking komen. Men stelt dat de AWBZ in dezen niet als voorliggende voorziening kan worden gezien.
De voorzieningenrechter stelt ten eerste vast dat in de aan betrokkenen afgegeven indicaties op grond van de AWBZ voor ZZP5 onder meer hulp bij het huishouden is opgenomen. Verder stelt hij dat partijen ook niet van mening verschillen over de noodzakelijke hulp voor de betrokkenen. De voorzieningenrechter overweegt daarna dat inmiddels, anders dan bij een andere zaak, duidelijk is geworden dat bij de hulp en zorg die de instelling verleent ook hulp bij het huishouden hoort en dat het niet uitgesloten is dat die hulp door een andere instelling aan de bewoners gegeven kan worden. Op grond daarvan gaat de voorzieningenrechter ervan uit dat er sprake is van een voorliggende wettelijke voorziening zoals bedoeld in artikel 2 Wmo en dat de gemeente daarom terecht geen hulp bij het huishouden vergoedt.
Wat de mogelijke afspraken tussen de Staatssecretaris en de VNG betreft stelt de voorzieningenrechter dat hij daar geen boodschap aan heeft als die in strijd zijn met de vigerende regelgeving. De wettelijke verhouding tussen AWBZ en Wmo acht de voorzieningenrechter robuust, zodat die niet door “dergelijke stukken”, wat daar ook van zij, opzij kan worden gezet. De voorzieningenrechter meent daarom dat de gemeente zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de AWBZ in dit geval een voorliggende wettelijke voorziening is zodat de hulp bij het huishouden terecht is geweigerd. Omdat de zaak voor de rechter duidelijk is wordt “kortgesloten” en ook een uitspraak in de bodemzaak gedaan.
Besteding en verantwoording persoonsgebonden budget
De verzekerde met een persoonsgebonden budget is op grond van RSA verplicht een budgetplan op te stellen. Dat is een overzicht van de door de verzekerde voorgenomen besteding van het te verlenen persoonsgebonden budget. Verder bepaalt artikel 2.6.9 lid 9 RSA dat de verzekerde die volgens het indicatiebesluit is aangewezen op verblijf, het persoonsgebonden budget ook mag gebruiken voor betaling van huishoudelijke hulp. Deze toevoeging in de regelgeving is niet onlogisch. Immers kent de AWBZ sinds 1 januari 2007 als zodanig geen aanspraak meer op de Functie hulp bij het huishouden (huishoudelijke verzorging). Strikt genomen geldt dus geen verplichting dat te doen.
Jurisprudentie
In CRvB 05-06-2013, CA2974 Wmo oordeelt de Raad over de intrekking van eerder toegekende hulp bij het huishouden op de grond dat sprake is van gebruikelijke zorg en over de vraag of de AWBZ als passende voorliggende voorziening kan worden aangemerkt. Volgens artikel 2 Wmo bestaat er geen aanspraak op maatschappelijke ondersteuning voor zover, met betrekking tot de problematiek die in het gegeven geval aanleiding geeft voor de noodzaak tot ondersteuning, een voorziening op grond van een andere wettelijke bepaling bestaat. Volgens artikel 4 lid 1 aanhef en onder a Wmo moet het college voorzieningen treffen die een persoon als bedoeld in artikel 1 lid 1 onder g onderdeel 4°, 5° en 6° Wmo, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, op het gebied van de maatschappelijke ondersteuning, die hem in staat stellen een huishouden te voeren.
De Beleidsregel 2011 Toekenning PGB-AWBZ bij indicatie langdurig verblijf van het College voor zorgverzekeringen (Cvz) bepaalt dat het zorgkantoor het PGB voor budgethouders die niet verblijven in een instelling, met € 3.259 verhoogt voor de kosten van huishoudelijke hulp[1]. Deze bepaling is van toepassing in de situatie van belanghebbende. Anders dan het college aanneemt, is hier geen sprake van een wettelijke bepaling als bedoeld in artikel 2 Wmo omdat deze beleidsregel niet kan worden aangemerkt als algemeen verbindend voorschrift.
Dit betekent niet dat aan een voorziening als hier bedoeld (€ 3.259) geen betekenis zou moeten toekomen voor de vraag of sprake is van beperkingen als bedoeld in artikel 4 lid 1 Wmo, die voor compensatie door middel van noodzakelijke ondersteuning als bedoeld in artikel 2 Wmo in aanmerking komen. Zoals de CRvB al vaker heeft overwogen (zie CRvB 21-05-2012, BW6810 Wmo), speelt in de Wmo de eigen verantwoordelijkheid van burgers een grote rol. De CRvB baseert zich hiervoor op de parlementaire geschiedenis, meer in het bijzonder op de memorie van toelichting (TK 2004/05, 30 131, nr. 3). Daarin verwoordt de regering onder meer dat gemeenten kunnen zorg dragen voor een goed samenhangend stelsel van ondersteuning van burgers die niet goed in staat zijn in bepaalde situaties zelf of samen met anderen oplossingen te realiseren. Voor die gevallen die door de burgers onmogelijk zelf kunnen worden geregeld, behoort de overheid verantwoordelijkheid te nemen.
Belanghebbende ontvangt in 2011 een verhoging van zijn PGB met € 3.259 voor de kosten van huishoudelijke hulp. Gelet op zijn eigen verantwoordelijkheid mag van hem worden verlangd dat hij dat bedrag ook daarvoor aanwendt. Dat artikel 2.6.9. lid 10 RSA bepaalt dat een verzekerde die na 1 januari 2009 is geïndiceerd voor verblijf, zijn PGB ook mag gebruiken voor betaling van huishoudelijke hulp staat daaraan niet in de weg. Dat hij dit bedrag aan PGB daardoor niet kan besteden aan zorgfuncties als bedoeld in het Besluit zorgaanspraken AWBZ, en dat daardoor zijn bestedingsvrijheid wordt beperkt, is ontegenzeggelijk waar (red. zie ook CRvB 13-03-2013, BZ4069 AWBZ). Maar dat kan geen afbreuk doen aan zijn eigen verantwoordelijkheid, in het kader van de Wmo om deze gelden te besteden voor het doel waarvoor zij zijn verleend.
De noodzaak tot ondersteuning door het college bestaat dan ook niet voor zover het bedrag van € 3.259 toereikend is om huishoudelijke hulp te financieren.Tussen partijen is niet in geschil dat een uurtarief van € 14,70 toereikend is voor de financiering van huishoudelijke hulp. Met € 3.259 kan hulp bij het huishouden in een omvang van 4 uur en 15 minuten per week worden ingekocht. Tussen partijen is ook niet in geschil dat de eerder door het college toegekende hulp bij het huishouden van 9 uur en 15 minuten toereikend was. Dat houdt in dat er een noodzaak tot ondersteuning door het college is voor 5 uur per week.
AWBZ voorliggend aan de Wmo?
Op grond van het bovenstaande stel ik me op het standpunt dat de AWBZ in beginsel voorliggend is op Wmo voor de verzekerde met een ZZP-indicatie. Het ligt op de weg van de aanvrager aan te tonen dat hij het bedrag thans ter hoogte van € 3.332 niet verkrijgt of kan verkrijgen. Voor zover belanghebbende weigert de door het college gevraagde stukken te overleggen kan het recht op hulp bij het huishouden niet worden vastgesteld. Dit betekent dat het college de aanvraag kan weigeren.
[1] Thans geregeld in de RSA ter hoogte van € 3.232
©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies