De toets op beleidsregels; met succes aanvechten?

Beleidsregels
In de uitvoering van de sociale zekerheid wordt de term beleid veelvuldig gebruikt. Wat is beleid? In het spraakgebruik is het een containerbegrip voor de gemeentelijke regels die worden gehanteerd bij de uitvoering van wetten in medebewind. Dat zijn wetten die gemeentebesturen uitvoeren in opdracht van de Rijksoverheid. Twee voorbeelden van formele wetten in medebewind zijn de WWB en de Wmo.

Waarover beleid?
Eigenlijk gaat hier een vraag aan vooraf. Voor welke wet? Een formele wet bepaalt namelijk een opdracht aan ‘de gemeente’ een wet uit te voeren binnen de daarvoor gestelde kaders. Daarvoor formuleert de wetgever doorgaans een personenkring en begripsbepalingen. Deze worden door de bestuursrechter vol getoetst. Dat wil zeggen een directe toetsing aan de wet en niet aan eventueel geformuleerd beleid. Afhankelijk van de formulering in de wet heeft ‘de gemeente’ geen beoordelingsvrijheid om nadere invulling te geven aan de opdracht die de wetgever heeft geformuleerd. Is de wettelijke opdracht echter in vage termen geformuleerd, dan zal ‘de gemeente’ toch toepasbare kaders moeten hanteren of opstellen opdat de regels kunnen worden uitgevoerd. Dat wordt beoordelingsruimte genoemd. Maar ook dan wordt in het algemeen de eerder genoemde volle toetsing door de bestuursrechter uitgevoerd. Verder geldt dat de bestuursrechter de personenkring en begripsbepalingen in het algemeen ambtshalve en vol toetst. Dat wil zeggen uit eigen beweging zonder dat een belanghebbende daar zelf over hoeft te klagen.

Stellen is bewijzen
Het is natuurlijk niet zo dat de degene die een prestatie vraagt zelf niets hoeft te doen. De belanghebbende moet allereerst stellen dat hij in aanmerking komt voor de aanspraak en zijn aanvraag zonodig onderbouwen met gegevens waarover hij redelijkerwijs kan beschikken. Hoe ver de zogenaamde stelplicht reikt, welke gegevens noodzakelijk zijn om die stelling te onderbouwen en wanneer op het college de onderzoeksplicht komt te rusten is afhankelijk van het toepasselijk wettelijke kader. Daarover in een ander weblog meer.

Verordeningsplicht
Wetten bevatten meestal de opdracht aan de gemeenteraad om een of meerdere verordeningen vast te stellen. De kaders waarbinnen dat moet gebeuren staan concreet in de wet of vloeien daar rechtstreeks uit voort. Een verordening is een wet in materiele zin en bevat algemeen verbindende voorschriften. Zo moet de Verordening langdurigheidstoeslag regels bevatten een langdurig laag inkomen en moet de hoogte van de langdurigheidstoeslag zijn opgenomen. De Wmo-verordening moet regels bevatten onder welke voorwaarden de personenkring aanspraak heeft op individuele voorzieningen. Daaronder vallen ook de voorwaarden waaronder geen aanspraak bestaat. Let wel deze weigeringsgronden moeten wel verbindende kracht hebben met de Wmo.

Delegatie van regels
Verder geldt dat de gemeenteraad bepaalde zaken aan het college kan delegeren. Vaak blijkt pas in de jurisprudentie in welke gevallen de gemeenteraad dat wel of niet mag doen. Voor de WWB mag de gemeenteraad het vaststellen van de hoogte van de maatregelen wegens het schenden van de arbeidsverplichtingen niet aan het college overdragen. Voor de Wmo mag de gemeenteraad de hoogte en duur van de eigen bijdrage die is verschuldigd delegeren aan het college. Daarbij moet het college rekening houden met de regels van het Bmo (AMvB). De delegatie van regels worden door het college vastgesteld in het Besluit nadere regels. Ook dat Besluit is – net als de Wmo-verordening – een wet in materiele zin en bevat algemeen verbindende voorschriften.

Naar oordeel van het college
Voor zover de wet de zinsnede “naar oordeel van het college” hanteert, mag daar met zekerheid een beleidsregel over worden vastgesteld. Maar dat hoeft niet omdat het vaststellen van een beleidsregel niet verplicht is, tenzij dat bij wettelijk voorschrift wordt bepaald (art. 4:81 Awb). Stelt het college geen beleidsregel vast dan zal het in elk individueel geval tot een besluit moeten komen wat als redelijk kan gelden. In de huidige Wmo is de hierboven genoemde zinsnede niet opgenomen.

Beleidsregels
In de Awb staan een aantal regels die gelden bij een beleidsregel. Het begint natuurlijk met de vraag wat een beleidsregel eigenlijk is. Artikel 1:3 lid 4 Awb luidt: “een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.” In het artikel staan vijf aspecten die hierna afzonderlijk aan bod komen. Ik neem daarbij verder de beleidsregels over de huishoudelijke verzorging in de Wmo als voorbeeld.

1. Besluit over een vastgestelde algemene regel
Het is dus een algemene regel waarop is besloten. Daarin zitten ten minste drie aspecten besloten. Allereerst wordt verondersteld dat er serieus is nagedacht over de inhoud van de beleidsregel alvorens daar een besluit over te nemen. Dat kan de gemeente zelf doen, beleid van een andere gemeente overnemen maar ook in overleg met de aanbieder(s) van huishoudelijke verzorging. In een procedure moet het college dit aspect van de besluitvorming in enige mate kunnen uitleggen. Een tweede aspect gaat over de bekendmaking van dat besluit waarbij zo mogelijk wordt vermeld waarop de vaststelling is gebaseerd (art. 4:83 Awb). Denk dan aan de wet en de Wmo-verordening. Beleidsregels moeten officieel worden gepubliceerd, zonder publicatie is het geen beleidsregel in de zin van de Awb. Als laatste geldt dat het een algemene regel is. Daarin zit besloten dat de beleidsregel niet altijd hoeft (of kan) te worden toegepast maar ook dat er van kan (of moet) worden afgeweken. In de jurisprudentie wordt bij de toepassing van een beleidsregel ook wel de term vaste gedragslijn gebruikt (bijvoorbeeld CRvB 14-04-2010, BM3519 Wmo en CRvB 02-08-2011, BR4182 Wmo). Toen de Wmo in 2007 in werking trad hebben de meeste gemeenten (gemakshalve) het Protocol indicatiestelling huishoudelijke verzorging AWBZ overgenomen. Daarvan kon destijds worden gezegd dat het gebaseerd was op onderzochte en bijgestelde ervaringscijfers. Uit de jurisprudentie blijkt dat dit protocol als zodanig niet in strijd is met regels van geschreven en ongeschreven recht (CRvB 30-06-2010, BN5043 Wmo).

2. Geen algemeen verbindend voorschrift
Een algemeen verbindend voorschrift (AVV) is een voorschrift wat (altijd) geldt voor elke aanvrager, tenzij toepassing leidt tot onbillijkheden van overwegende aard (hardheidsclausule in de Verordening). In een AVV staan de voorwaarden waaronder iemand aanspraak heeft. Een voorbeeld van een AVV is de Wmo-verordening. De opdracht tot het opstellen van een Verordening en welke kaders daarbij in acht moeten worden genomen staan in de Wmo zelf (art. 5 Wmo). In een beleidsregel mogen dan ook geen (aanvullende) voorwaarden staan. Het spreekt voor zich dat als de beleidsregel bepalingen van de Verordening inperkt de belanghebbende met succes procedeert (CRvB 14-05-2012, BW6550 Wmo). Verder geldt nadrukkelijk dat het college gebonden is aan zijn eigen beleidsregel (CRvB 02-08-2011, BR4182 Wmo en CRvB 17-02-2011, BP9520 Wmo). De Wmo definieert wat huishoudelijke verzorging is en bepaalt wanneer de plicht tot compensatie op het college rust (art. 1 lid 1 onder g en art. 4 lid 1 aanhef en onder a Wmo). In de meeste verordeningen gaat huishoudelijke verzorging over: huishoudelijke taken, boodschappen, bereiden van maaltijden, de was en verzorging van minderjarige kinderen. Daarnaast staat gebruikelijke zorg door huisgenoten in de weg aan het verlenen van huishoudelijke verzorging. Doorgaans leidt dat niet een succesvol hoger beroep voor belanghebbende (CRvB 12-12-2012, BY6069 Wmo en CRvB 17-10-2012, BY0448 Wmo). De beleidsregel bepaalt de specifieke huishoudelijke taken, welke wel of niet dagelijks moeten gebeuren en hoeveel tijd ervoor wordt gerekend. Het in opkomst zijnde gehanteerde resultaat ‘een schoon huis’ laat ik onbesproken.

3. Afweging van belangen
Wiens belangen moeten worden afgewogen? Dat is aan de ene kant het belang van de gemeente om de Wmo op een rechtmatige manier uit te voeren. En aan de andere kant natuurlijk het belang van de aanvrager. Zijn belang is het recht op compensatie. Niets meer maar ook niets minder dan nodig is. Wat een ‘rechtmatige aanspraak’ is blijkt uit de jurisprudentie (CRvB 13-07-2011, BR3572 Wmo, CRvB 09-11-201, BU4780 Wmo en CRvB 24-07-2013, 12-3110 Wmo). De afweging van belangen heeft ook te maken met een oordeel over de redelijkheid van de beleidsregel. Vanzelfsprekend heeft het college dit ter overweging meegenomen bij het besluit over die beleidsregel. Denk in dit verband aan de omvang van de uren voor de huishoudelijke taken maar ook dat bij een geschikte beschikbare maaltijdservice of boodschappendienst geen huishoudelijke verzorging wordt verleend (CRvB 19-11-2011, BU5492 Wmo, CRvB 31-10-2012 BY2147 Wmo en CRvB 14-11-2012, BY3938 Wmo).

4. De vaststelling van feiten
Een feit is iets waarvan de werkelijkheid vaststaat, ofwel zintuiglijk kan worden waargenomen of instrumenteel gemeten. Onder de feiten vallen de geobjectiveerde beperkingen van iemand, een woning met drie kamers en dat belanghebbende geen huisgenoten heeft. Er zijn veel meer voorbeelden denkbaar uiteraard.

5. De uitleg van wettelijke voorschriften
In een beleidsregel is de uitvoering van huishoudelijke verzorging in de Wmo doorgaans redelijk gedetailleerd neergelegd. Dat wordt gedaan op basis van de Wmo en de Wmo-verordening waarin de aanspraken slechts op hoofdlijnen zijn geregeld. Een beleidsregel kleurt als het ware het plaatje verder in. Het luister nauw dat de beleidsregel goed aansluit op datgeen in de Verordening is bepaald rekening houdend met overwegingen die aan het besluit over die beleidsregel ten grondslag liggen. Daarbij mag het college niet buiten de lijntjes kleuren! Wanneer dat het geval is bepaalt de jurisprudentie. Hieruit volgt ook dat met een beleidsregel nadrukkelijk geen beleidsvrijheid is gegeven. Hoewel toepassing van een beleidsregel door de bestuursrechter in principe terughoudend wordt getoetst kan toch strijdigheid met de wet worden vastgesteld. Een beleidsregel die bepaalt dat het voorbereiden van de broodmaaltijd is gemaximeerd tot vijf dagen per week, waardoor iemand niet dagelijks kan beschikken over brood dat diezelfde dag is gesmeerd, is geen compensatie als bedoeld in artikel 4 lid 1 Wmo (Rechtbank Gelderland 04-04-2013, CA0739 Wmo).

Afwijken verplicht
Zoals eerder gezegd is de hoofdregel dat het college handelt overeenkomstig de beleidsregel. Toch kan of eigenlijk moet het college ten gunste van belanghebbenden afwijken in geval van bijzondere omstandigheden. Dat is de zogenaamde inherente afwijkingsbevoegdheid (art. 4:84 Awb). De omstandigheden moeten te maken hebben met het doel van de beleidsregel én als onverkorte toepassing daarvan onredelijk blijkt. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als de beleidsregel niet voorziet in de mogelijkheid om naar boven af te wijken. Denk aan de normtijden voor de was, terwijl iemand vanwege incontinentie vaker dan algemeen zijn bed moet (laten) verschonen en wassen. Een ander voorbeeld zijn normtijden voor zwaar huishoudelijk werk, terwijl iemand vanwege rolstoelgebruik of een hulphond vaker dan algemeen de vloer moet (laten) dweilen of stofzuigen. Deze voorbeelden spreken voor zich en zijn overigens vaak benoemd in de beleidsregel. Anders wordt het als de belanghebbende stelt in zijn individuele geval met de normtijden niet uit de voeten te kunnen en er geen ‘voor de hand liggende’ bijzondere omstandigheden zijn. Dat kan met name een rol spelen als de Verordening en de beleidsregels niet naadloos op elkaar aansluiten.

Het oordeel van de bestuursrechter
Uit het hierboven staande volgt dat de belanghebbende langs een drietal ankers moet voor hij met succes in (hoger) beroep kan komen. Het gaat dan om:

1. De toets van de beleidsregel op strijdigheid met de wet.
2. De beoordeling van de beleidsregel op artikel 1:3 lid 4 Awb.
3. De inherente afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 4:84 Awb.

Worden de hierboven genoemde punten zonder succes aangevochten dan rest alleen nog de mogelijkheid om aan te tonen dat de noodzakelijke huishoudelijke verzorging in het individuele geval niet binnen de toegekende tijd kan worden uitgevoerd. Feitelijk is dat een verzoek om de beleidsregel buiten toepassing te laten. Bij mij is geen jurisprudentie bekend waarbij dat voor de belanghebbende succesvol was.

Tot slot
Veel gemeenten hebben nieuw beleid vastgesteld of zijn dat op korte termijn van plan te doen (Verordening, Besluit en Beleidsregels). Voor nieuwe gevallen levert dat doorgaans geen problemen op. Voor zover het college inbreekt in bestaande indicaties kan dat zeker wel tot juridische problemen leiden. Daarover meer in een volgend blog.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies