Bijzondere bijstand of kindpakket?

Wat kunnen taken van gemeenten zijn?
Voor het antwoord op de vraag ligt het aan wie je deze vraagt stelt. De lokale politiek, individuele burgers, belangenbehartigers, partijen aan wie de gemeente subsidie verleent, de kinderombudsman, et cetera. Armoedebestrijding in het algemeen staat op elke politieke agenda. Het antwoord op de vraag hoe je armoede (het beste) kunt bestrijden loopt uiteen. Het kabinet neemt het probleem serieus en vergroot de middelen aan gemeenten structureel. Daar wordt doorgaans in een adem ook de bijzondere bijstand genoemd. Want, zo stelde Klijnsma onlangs in een debat: dat gaat over maatwerk. Op zichzelf genomen klopt dat maar in juridische zin kunnen de meeste aanvragen worden geweigerd. En niet onbelangrijk, de gemeente krijgt bij de bestuursrechter vaak (juridisch) gelijk. Dat de uitkomst daarvan maatschappelijk onwenselijk is of dat een doelmatige aanpak tot een oplossing kan leiden is door de bank genomen geen zaak van de bestuursrechter. De geïnteresseerde lezer wijs ik op mij blog over de gemeentelijke mogelijkheden die de afschaffing van de Wtcg en CER biedt.

Masterclass Bijzondere bijstand, Langdurigheidstoeslag en minimabeleid
De Masterclass op 1 april (en dat is geen grap) begint met de vraag wat is wat? Belangrijk is bijvoorbeeld het antwoord op de vraag wat minimabeleid is. Verder kunnen de volgende vragen van belang zijn. Wat is armoede? Kunnen we armoede alleen bestrijden door geld te verstrekken? Moeten we binnen de juridische lijntjes kleuren? En zo niet, in welke gevallen kleuren we dan buiten de lijntjes. En lopen we daarbij een risico in de controle door het Rijk?

De regels van de WWB en de beleidsmogelijkheden binnen de Wmo 2007 en Wmo 2015 komen uitgebreid aan bod. Aanvullende inkomensondersteuning is een politiek beladen onderwerp. Wil je weten hoe dat moet of kan worden vormgegeven? Horen hoe anderen dat doen? Wat is de huidige stand van het recht is? En wat je daarvan kunt leren. Dan ben je in deze Masterclass zeker op de juiste plek. Direct inschrijven?

Decentralisaties in onderlinge samenhang
Gemeenten doen er mijns inziens verstandig aan de bestrijding van armoede in onderling verband te bezien met andere aan hen opgedragen taken. Dit is doorgaans geregeld in wetten in medebewind. Hoewel elke wet zijn eigen toetsingskader dan wel zijn eigen subsidiariteitsbeginsel(en) kent, neemt dat niet weg dat een samenhangende aanpak kan worden gekozen. Een dergelijke aanpak kan leiden tot een wenselijk of opgedragen resultaat. Voor wat betreft een preventieve werking schept dat met de verregaande decentralisatie van taken aan gemeenten zeker mogelijkheden. Denk aan begeleiding bij beschermd wonen op grond van de Wmo 2015 en de preventieve taak bij het voorkomen van (problematische) schulden. Of de plicht aan een subsidie verbinden om burgers zelfredzamer te maken. Dat zou ook mede onderdeel uit kunnen maken van het aanbod van een voorziening in het kader van re-integratie (art. 9 lid 1 onder b WWB). Er zijn meer voorbeelden denkbaar.

De kinderombudsman

Kinderombudsman Marc Dullaert roept gemeenten op om zich hard te maken voor hulp, die direct ten goede komt aan kinderen in armoede. De Kinderombudsman wil gemeenten graag hulp bieden met het opstellen van een kindpakket. In 2013 is onderzoek gedaan naar kinderen in armoede. Een van de aanbevelingen in dit onderzoek is dat gemeenten meer aandacht moeten besteden aan kinderen, die opgroeien in armoede. Hij adviseert gemeenten om in te zetten op hulp, die direct ten goede komt aan de sociale, geestelijke en lichamelijke ontwikkeling van kinderen. Dit kan door middel van een kindpakket, waarin de minimale benodigdheden worden geformuleerd. De kinderombudsman wijst op het beleid van de gemeente Amsterdam voor 2014.

Jurisprudentie
Het mooie van uitspraken is dat we er vaak ook iets van kunnen leren. In dit kader wijs ik op het belang van het te formuleren beleid. Primair zal de gemeente moeten bepalen of het een  autonome verordening van de gemeenteraad zal vaststellen of dat (buiten wettelijk begunstigend) beleid wordt vastgesteld op basis van de WWB. Hieronder staan een aantal uitspraken. Ik heb gekozen voor beleidsregels scholierenvergoeding van eenzelfde gemeente. De Centrale Raad heeft zich al drie keer uitgelaten over toepassing van deze beleidsregels.

Beleidsregels scholierenvergoeding
In CRVB:2014:104 oordeelt de Centrale Raad over de weigering van een aanvraag om een scholierenvergoeding op basis van de betreffende beleidsregels (zie verder het slot van dit blog). De gemeente in kwestie is met deze beleidsregels al eerder bij de Centrale Raad geweest. In CRVB:2009:BK2705 oordeelt de Centrale Raad dat uit de toelichting op de Regeling blijkt dat wordt beoogd een extra pakket voorzieningen te bieden aan huishoudens met een minimum inkomen met schoolgaande kinderen in de leeftijd tot 18 jaar. Uit het verhandelende tijdens de zitting blijkt dat de Regeling geen grondslag vindt in een autonome verordening van de gemeenteraad én dat de Regeling een sterke verwantschap vertoont met artikel 35 lid 1 WWB. Nu deze wet is opgenomen in de bijlage van de Beroepswet oordeelt de Centrale Raad dat hij bevoegd is om kennis te nemen van dit hoger beroep.

Buitenwettelijk begunstigend beleid: terughoudende toetsing
In CRVB:2009:BK2705 oordeelt de Centrale Raad ook dat de Beleidsregels Scholierenvergoeding gekwalificeerd moeten worden als buitenwettelijk begunstigend beleid. Dergelijk beleid wordt door de bestuursrechter terughoudend getoetst en beperkt zich tot het oordeel of het college het beleid consistent heeft toegepast. Gelet op deze toetsing zijn vragen:

• of het beleid de grenzen van een redelijke beleidstoepassing te buiten gaat;
• of het beleid onredelijk is; danwel
• sprake is van bijzondere omstandigheden (art. 4:84 Awb) op grond waarvan van het beleid moet worden afgeweken niet aan de orde (CRVB:2012:BV0744).

Volle toetsing?
Ook in CRVB:2013:1550 was toepassing van deze beleidsregels in geschil. In de uitspraak wordt verwezen naar CRVB:2009:BK2705. Ik merk op dat ingevolge artikel 7 van de Beleidsregels het college in bijzondere gevallen van de bepalingen in deze regeling kan afwijken als toepassing daarvan wegens bijzondere omstandigheden onevenredige gevolgen heeft gezien de doelstelling van de regeling. Daarmee is een analoge toepassing van artikel 4:84 Awb aan de orde, althans als de belanghebbende daarover klaagt. Ik zou gemeenten willen ontraden een dergelijke bepaling op te nemen, tenzij dat een bewuste keuze is.

In deze zaak weigert het college de aanvraag om een tegemoetkoming in de reiskosten voor haar beide schoolgaande kinderen voor het schooljaar 2010-2011 op grond van de Beleidsregels Scholierenvergoedingen en handhaaft dat besluit in bezwaar voor het oudste kind. Daaraan ligt ten grondslag dat dit kind, geboren op 18 september 1992, op de peildatum van 30 september 2010 de leeftijd van 18 jaar al had bereikt. Om die reden voldoet belanghebbende voor dit kind niet aan de voorwaarden voor toekenning van de gevraagde tegemoetkoming in de reiskosten. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Belanghebbende komt in hoger beroep en voert aan dat het college zijn beleid op inconsistente wijze toepast. Volgens belanghebbende weegt het college de omstandigheden van haar niet, althans onvoldoende, in zijn besluitvorming. Zij is van mening dat het college gebruik had moeten maken van zijn afwijkingsbevoegdheid en de gevraagde reiskostenvergoeding aldus had moeten verstrekken. Belanghebbende was – volgens haar – op geen enkele wijze in staat om de schoolkosten van haar oudste dochter geheel zelf te bekostigen, terwijl zij wenst dat dit kind redelijk onderwijs kan genieten. Gelet op haar financiële situatie moeten de daaruit voortvloeiende noodzakelijke kosten van haar oudste dochter in ieder geval ten dele worden vergoed.

Het oordeel van de Centrale Raad
De Centrale Raad verwijst naar CRVB:2009:BK2705. Het college heeft toegelicht dat met de scholierenvergoeding wordt beoogd een extra pakket voorzieningen te bieden aan minimahuishoudens met schoolgaande kinderen in de leeftijd tot 18 jaar. Voor leerlingen die op 30 september van het lopende schooljaar de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt wordt geen scholierenvergoeding meer verstrekt. Daarbij is rekening gehouden dat dergelijke leerlingen het overgrote deel van het schooljaar niet meer vallen binnen de definitie van kind en vanaf 1 oktober van dat schooljaar rechthebbende worden in de zin van de Wet Studiefinanciering. Deze leeftijdsgrens geldt voor alle minimahuishoudens met schoolgaande kinderen.

In hetgeen belanghebbende aanvoert kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat het college het gevoerde beleid inconsistent toepast. De voorwaarde dat het kind op de peildatum van 30 september de leeftijd van 18 jaar nog niet heeft bereikt wordt toegepast, ongeacht de omstandigheden van de aanvrager. Verder maakt belanghebbende niet aannemelijk dat haar omstandigheden dermate bijzonder zijn dat het college daarin aanleiding had moeten vinden om in afwijking van zijn gevoerde beleid aan haar een vergoeding in de reiskosten te verstrekken voor haar oudste dochter in het eerste deel van het schooljaar 2010-2011. De Centrale Raad tekent daarbij nog aan dat belanghebbende niet inzichtelijk maakt wat de gevolgen zijn geweest dat zij geen tegemoetkoming heeft ontvangen in de reiskosten, die haar oudste dochter heeft gemaakt in de periode tot 1 oktober 2010. Belanghebbende bestrijdt het standpunt van het college niet dat in de reiskosten van haar dochter om de betreffende onderwijsinstelling te bezoeken vanaf 1 oktober 2010 op andere wijze is voorzien.

In het bestreden besluit is uiteen gezet dat de doelstelling van het beleid is om mensen die langdurig in armoede leven tegemoet te komen. Om die reden kiest het college bewust  voor toetsing van het inkomen van het voorgaande jaar. Niet in geschil is dat belanghebbende in het kalenderjaar 2010 een beduidend hoger inkomen heeft ontvangen dan het maximum als bedoeld in artikel 5 lid 1 aanhef en onder d Beleidsregels. Hierdoor voldoet zij niet aan de doelstelling van het beleid. Nu belanghebbende daar niet aan voldoet, kan zij ook niet voldoen aan de hardheidsclausule van artikel 7 van de Beleidsregels zodat het beroep hierop niet slaagt. De Centrale Raad stelt vast dat de besluitvorming van het college in overeenstemming is met het door hem gevoerde beleid. Niet is gebleken van inconsistente toepassing van dit beleid.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies