De WWB heeft veel jurisprudentie voortgebracht over de verplichte arbeidsinschakeling en de gevolgen van het niet of onvoldoende nakomen daarvan. In mijn opleidingsprakijk blijkt het niet altijd makkelijk om de juridische regels hierover goed te duiden. Daarover gaat dit blog. De verplichte tegenprestatie blijft hier onbesproken.
Arbeidsinschakeling
De inspanningen van betrokkene en het college moeten zijn gericht op arbeidsinschakeling (TK 2002/03, 28 870, nr 3, p. 4-5). Daaronder wordt het verrichten van algemeen geaccepteerde arbeid verstaan, zonder dat daarbij gebruik wordt gemaakt van een daarop gerichte voorziening (zie ook art. 9 aanhef en lid 1 onder a WWB). Een voorziening wordt zonodig door het college aangeboden (zie verder onder re-integratie). Dat kan ook gesubsidieerde arbeid zijn. Hoewel dat algemeen geaccepteerde arbeid kan zijn, wordt dat niet als einddoel beschouwd. Dit brengt mee dat een werknemer op zo’n arbeidsplaats mag verwachten dat het college – indien nodig – ondersteuning geeft (art. 7 lid 1 onder a WWB). Die ondersteuning is dan gericht op de doorstroom naar ongesubsidieerd werk.
Re-integratie
Onder re-integratie wordt het geheel van activiteiten verstaan dat (uiteindelijk) leidt tot arbeidsinschakeling (zie art. 9 aanhef en lid 1 onder b WWB). Zoals hierboven gezegd geldt als eerste de arbeidsinschakeling. Dit laat overigens onverlet dat de gemeente in plaats daarvan een voorziening kan (en mag) aanbieden als daarmee de kans op iemands duurzame arbeidsinschakeling wordt vergroot. De WWB stelt geen regels over wat onder duurzaam wordt verstaan. Gelet op de beperkte omvang van het participatiebudget waarover gemeenten beschikken ligt het niet voor de hand dat te doen. Doorgaans wordt dat budget ingezet voor degenen met een overbrugbare afstand tot de arbeidsmarkt.
Sociale activering
Ook sociale activering valt onder het geheel van de hier bedoelde activiteiten (art. 6 lid 1 onder c WWB). Inzet daarvan heeft tot doel personen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt daar naar terug te leiden. Is dat nog niet mogelijk, dan kan het aangemerkt worden als tussendoel om te bevorderen dat personen zelfstandig kunnen deelnemen aan het maatschappelijk leven (TK 2002/03, 28 870, nr 3, p. 7 en 35). Hieruit volgt ook dat als het einddoel (arbeidsinschakeling) niet kan worden bereikt, er geen grond is een belanghebbende te verplichten om gebruik te maken van een voorziening gericht op sociale activering. In de jurisprudentie wordt dit bevestigd.
Wettelijke aanspraak
Voor de re-integratiedoelgroepen geldt dat zij een wettelijke aanspraak hebben op voorzieningen gericht op de arbeidsinschakeling (art. 7 lid 1 onder a WWB). Er is echter niet beoogd de doelgroep een wettelijk afdwingbaar recht te geven op een specifieke voorziening. De doelgroep heeft een recht om door het college ondersteund te worden bij hun re-integratie naar de arbeidsmarkt. Het is daarbij aan het college – en niet aan belanghebbende – om te bepalen hoe dat gebeurd (CRVB:2012:BV8884). Op het college rust dan ook een inspanningsverplichting daarvoor te zorgen. Bij mij is geen jurisprudentie bekend waarbij iemand deze wettelijke aanspraak succesvol afdwingt als het college geen voorziening meer aanbiedt. Het spreekt voor zich dat het college in voorkomende gevallen wel moet motiveren waarom geen ondersteuning wordt geboden of een andere vorm van ondersteuning dan welke de belanghebbende in kwestie wenst.
Scholingskosten
Het bovenstaande wordt misschien het beste geïllustreerd in de jurisprudentie over het vergoeden van scholingskosten middels de bijzondere bijstand. In CRVB:2010:BO2062 oordeelt de Raad dat de kosten voor een tweejarige opleiding in het individuele geval geen noodzakelijke kosten zijn. Belanghebbende beschikt over een HAVO-diploma, een N.20 Akte onderwijsbevoegdheid met pedagogisch getuigschrift en dat zij veelzijdige werkervaring heeft opgedaan. De Raad oordeelt daarom dat het al bereikte opleidingsniveau al voldoende basis vormt voor de (her)inschakeling in de arbeid. Belanghebbende maakt niet aannemelijk dat zij voor het verrichten van inkomensvormende arbeid uitsluitend is aangewezen op – de door haar gewenste – arbeid in het onderwijs. Ook is niet aannemelijk geworden dat het aan haar voorgestelde re-integratieplan niet tijdig tot inkomensvormende arbeid had kunnen leiden (zie bijvoorbeeld ook CRVB:2013:2748). In CRVB:2013:BY9856 oordeelt de Raad dat de keuze van belanghebbende om een opleiding te volgen en als zelfstandige te (willen) starten op basis van vrijwilligheid is gemaakt. Deze belanghebbende was ontheven van de arbeidsverplichtingen.
Maatwerk bij re-integratie
Zoals gezegd is het college degene die bepaald op welke manier belanghebbende wordt ondersteund. In de keuze van de in te zetten re-integratieactiviteiten is het college echter niet geheel vrij. Zo moet de aan te bieden voorziening in ieder geval kunnen leiden tot uitstroom naar betaald werk (zie bijvoorbeeld CRVB:2012:BV8884 en CRVB:2012:BW4400).
CRVB:2012:BW4400 r.o 4.3.
“Appellant heeft zowel psychische als lichamelijke klachten waardoor, in combinatie met zijn leeftijd van 58 jaar, gebrekkige taalbeheersing, gebrek aan opleiding en gebrek aan werkervaring sprake is van een, door de arbeidsdeskundige als zeer groot bestempelde, afstand tot de arbeidsmarkt. De verzekeringsarts acht appellant in staat om dagelijks enkele uren per dag met lichte oefeningen bezig te zijn, maar beantwoordt de vraag of daardoor reguliere arbeid in het verschiet komt te liggen, ontkennend. Hij wijst er daarbij op dat het afgelopen jaar wat dat betreft geen ontwikkeling heeft laten zien en niets erop wijst dat daarop in de toekomst wel perspectief is. Ook de arbeidsdeskundige oordeelt dat geen reëel perspectief bestaat op re-integratie in regulier werk.”
Afstemmen op het individu
Zodra het college dus invulling geeft aan de aard en omvang van de aan te bieden voorziening, moet deze zijn afgestemd op het individu. Een dergelijk aanbod wordt dan ook wél aangemerkt als besluit. De Raad oordeelt (telkens) dat het aanbod van een voorziening het resultaat moet zijn van een zorgvuldig op de persoon toegesneden afweging (CRVB:2013:2660).
Aan betrokkene moet kenbaar worden gemaakt:
- waaruit de voorziening concreet bestaat;
- waarom juist deze voorziening gelet op de individuele feiten en omstandigheden is aangewezen; en
- welk tijdspad wordt gevolgd.
Vernietiging besluit
In de jurisprudentie gaan geschillen doorgaans over de vraag of het college bevoegd was een maatregel op te leggen en vaak niet over vragen of een ontheffing moet worden verleend of over de aard en omvang van de voorziening. Is aan belanghebbende onvoldoende kenbaar gemaakt hoe diens re-integratieplicht wordt vormgegeven, dan kan hij zich daar niet (gericht) tegen verweren. Het besluit daarover is aldus onzorgvuldig voorbereid (art. 3:2 Awb). In het algemeen geldt dan ook dat het college betrokkene niet kan tegenwerpen dat de aangeboden voorziening niet wordt geaccepteerd. Dat brengt ook mee dat een opgelegde maatregel tot vernietiging van dat besluit zal (kunnen) leiden (zie bijvoorbeeld CRVB:2012:BV8884).
Ontheffing
De verplichtingen van artikel 9 aanhef en lid 1 onder a en b WWB zijn van rechtswege verbonden aan het recht op bijstand (CRVB:2007:BA0024). De mededeling dat aan betrokkene arbeidsverplichtingen worden opgelegd, is dan ook niet gericht op een rechtsgevolg (CRVB:2008:BD5413). Onder omstandigheden kan het opleggen van die verplichtingen wel worden opgevat als een impliciete weigering om een (gedeeltelijke) ontheffing te verlenen op grond van artikel 9 lid 2 WWB (CRVB:2011:BR7062). Die omstandigheden kunnen betrekking hebben op de conclusie die het college afleidt uit het onderzoek of verbindt aan het medisch advies naar de mogelijke ontheffing. Zie CRVB:2010:BN2718 en CRVB:2013:BZ3708 waarin het college terecht niet is overgegaan tot het verlenen van een ontheffing.
Herleving verplichtingen
Belanghebbende kan aan de tijdelijkheid van de ontheffing geen in rechte te honoreren verwachting ontlenen dat het college daarover een zogenoemd vervolgbesluit zal nemen. Na afloop van een tijdelijke ontheffing herleven de arbeidsverplichtingen namelijk van rechtswege. Voor zover daarover onduidelijkheid bestaat, mag worden verlangd dat belanghebbende tijdig contact zoekt met het college om de gewenste duidelijkheid alsnog te verkrijgen (CRVB:2011:BQ6325). Let wel het verplichte maatwerk blijft ook na afloop van de periode van ontheffing voor het college gelden. In de hiervoor genoemde uitspraak zat belanghebbende in een schuldsaneringstraject en werd haar tegengeworpen dat zij niet had gesolliciteerd.
Geen gedeeltelijke ontheffing
Verder kan de ontheffing alleen betrekking hebben op een van de verplichtingen van artikel 9 lid 1 WWB. Zo kan het college geen ontheffing verlenen van een deel van artikel 9 lid 1 onder a WWB. Dus alleen ontheffen van de plicht actief te solliciteren is niet mogelijk (CRVB:2010:BN2685). Bij de beoordeling of de arbeidsverplichtingen al dan niet voldoende zijn nagekomen heeft het college wel beoordelingsruimte. Denk bijvoorbeeld aan wat onder ‘naar vermogen trachten te verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid’ wordt verstaan. Dat kan per individu verschillen.
Vrijwilligerswerk
Het komt voor dat door een belanghebbende vrijwilligerswerk verricht en geen voorziening heeft of krijgt aangeboden van het college. Dit is meestal vanwege een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Maar ook speelt het beperkte participatiebudget en de beschikbare formatie (menskracht), daarbij mee. Kan iemand dan niet beter worden ontheven van de verplichtingen? Is het college van oordeel dat het vrijwilligerswerk nuttig is voor het behoud dan wel niet verder verliezen van iemands arbeidsmogelijkheden, dan kan het blijven verrichten van dat vrijwilligerswerk verplicht worden. Daarbij geldt natuurlijk wel dat vast moet staan dat er voor betrokkene – op dit moment – niet veel mogelijk is qua toeleiding naar de arbeidsmarkt. Immers de aanspraak op ondersteuning blijft bestaan als er geen ontheffing wordt gegeven.
Informele ontheffing
In het algemeen blijkt uit de jurisprudentie dat het antwoord op de vraag of een ontheffing moet worden verleend, en zo ja wat de omvang en duur is moet zijn gebaseerd op een (medisch) oordeel over het verleden en de toekomst. Kort gezegd: is belanghebbende (uiteindelijk) in staat tot loonvormende arbeid. De vraag is of dat in de uitvoeringspraktijk ook zo gaat. Krijgt iemand – die niet op eigen kracht uit de bijstand kan stromen – altijd een voorziening aangeboden? Worden de geldende verplichtingen gecontroleerd op het niet of onvoldoende nakomen daarvan? Uit het rapport van de Inspectie SZW: De invloed van ontheffingen op de arbeidsparticipatie van WBB’ers blijkt dat er in de gemeentelijke praktijk ook sprake is van informele ontheffingen. Ontheffen maar vooral het informeel ontheffen is volgens de regering onwenselijk.
Wetsvoorstel maatregelen WWB
In het wetsvoorstel WWB-maatregelen wordt daaraan dan ook een resoluut einde gemaakt. Het college mag geen ontheffing verlenen van de verplichtingen van artikel 9 lid 1 onder a, b of c WWB, tenzij betrokkene volledige en duurzaam arbeidsongeschikt is in de zin van Hoofdstuk 4 WIA (voorgesteld art. 9 lid 5 WWB). Alleen de bevoegdheid te ontheffen van plicht algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden en te behouden en de tegenprestatie, blijft bestaan (voorgesteld art. 9 lid 2 WWB). Het wetsvoorstel ligt ter behandeling bij de Eerste Kamer. Daarover meer in een volgend blog.
Jurisprudentie ontheffing
In CRVB:2013:1971 oordeelt de Raad dat het college zich bij de ontheffing mag houden aan de regels in overeenstemming met het eigen gemeentelijk beleid. De belanghebbende in kwestie is – volgens de verzekeringsarts – permanent arbeidsongeschikt. Deze arts komt tot de conclusie dat hij blijvend als volledig arbeidsongeschikt wordt beschouwd en niet meer in staat wordt geacht loonvormende arbeid dan wel beschutte arbeid te verrichten. Er is – volgens die arts – wat betreft de arbeidsmogelijkheden geen verbetering te verwachten.
Het college hanteert beleid waarin maximaal twee jaar ontheffing wordt verleend wegens intensieve zorgtaken of sociale omstandigheden. De medische omstandigheden worden niet genoemd in de beleidsregels. Het hanteren van een langere termijn acht het college evenwel niet wenselijk omdat een medische herbeoordeling na twee jaar de mogelijkheid biedt om binnen een aanvaardbare termijn met de uitkeringsgerechtigde in contact te blijven. Dat periodieke contact acht het college van belang voor de eventuele re-integratie van de betrokkene en met name voor zijn of haar sociale activering.
Volgens de Raad is deze gedragslijn (lees het in overeenstemming met de beleidsregels handelen) wat betreft de bevoegdheid tot ontheffen, niet onredelijk in het licht van de met artikel 9 WWB beoogde doelen en daarmee samenhangende belangen. De belanghebbende in kwestie verzocht het college om een permanente ontheffing. Daarover oordeelt de Raad in CRVB:2008:BC8521 dat de WWB geen mogelijkheid biedt voor een permanente ontheffing.
©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies
Pingback: Wetsvoorstel Maatregelen WWB (2) | Ingeborg Lunenburg Opleiding + Advies