Centrale Raad: minder bijstand als een ander de rekeningen betaald

In deze zaak oordeelt de Raad over de vraag of belanghebbende redelijkerwijs over middelen beschikt ingeval een derde een aantal rekeningen voor hem betaald (CRVB:2014:719).

Belanghebbende ontvangt sinds 2000 bijstand naar de norm voor een alleenstaande. Het college stelt een onderzoek in naar de rechtmatigheid van de aan hem verleende bijstand. Daarbij overlegt belanghebbende bankafschriften en geeft zowel schriftelijk als mondeling een toelichting op zijn financiële situatie. Uit het onderzoek komt naar voren dat zijn broer een aantal van belanghebbendes vaste lasten voor hem betaalt. Het gaat om zijn huur, zijn energierekening en de premie van zijn ziektekostenverzekering ter hoogte van een maandelijks bedrag in totaal € 592,32. Dit gebeurt al vanaf 2007.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond en overweegt daartoe (onder meer) dat het college de maandelijkse betaling van de vaste lasten door de broer van belanghebbende terecht aanmerkt als middelen in de zin van artikel 31 lid 1 WWB.

Hoger beroep
Belanghebbende komt in hoger beroep en voert aan dat hij psychische problemen heeft. Zijn broer heeft op allerlei manieren geprobeerd voor hem hulp in te schakelen, maar dat is zonder resultaat gebleven. Om ervoor te zorgen dat geen levensbedreigende situatie kon ontstaan, heeft de broer toen bijgedragen aan het totale kostenpakket. Deze bijdrage kan als een buiten-reguliere vorm van bijzondere bijstand worden beschouwd. Het bestreden besluit moet volgens belanghebbende worden vernietigd, omdat de belangen onjuist zijn afgewogen. De hulpverlening heeft gefaald en het is buiten alle proporties de rekening, al dan niet via belanghebbende, bij de hulpverlenende broer neer te leggen. De betalingen van de broer hebben niet gediend ter vervanging of aanvulling van de bijstand die het college wettelijk verplicht was te betalen. Belanghebbende besteedde zo’n € 600 per maand aan buitensporige en dwangmatige uitgaven voor voeding. De broer heeft de, eigenlijk ten laste van het college komende, kosten van de vaste lasten voor zijn rekening genomen.

Het oordeel van de Raad

Het wettelijk kader
Artikel 11 lid 1 WWB bepaalt dat iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, recht heeft op bijstand van overheidswege.
Artikel 18 lid 1 WWB bepaalt dat het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen afstemt op de omstandigheden, de mogelijkheden en de middelen van de belanghebbende.
Artikel 19 lid 1 WWB bepaalt, voor zover hier van belang, dat een alleenstaande recht heeft op algemene bijstand als het in aanmerking te nemen inkomen lager is dan de bijstandsnorm en er geen in aanmerking te nemen vermogen is. Het tweede lid bepaalt dat de hoogte van de algemene bijstand het verschil is tussen het inkomen en de bijstandsnorm.
Artikel 31 lid 1 WWB bepaalt dat tot de middelen worden gerekend alle vermogens- en inkomensbestanddelen waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. De in het tweede lid genoemde, inkomens- en vermogensbestanddelen worden niet tot de middelen gerekend.
Artikel 32 lid 1 WWB, zoals dat ten tijde van belang luidde, wordt onder inkomen verstaan de op grond van artikel 31 in aanmerking genomen middelen voor zover deze:

• a. inkomsten betreffen uit of in verband met arbeid, inkomsten uit vermogen, een premie als bedoeld in artikel 31 lid 2 onderdeel j, een kostenvergoeding als bedoeld in artikel 31 lid 2 onderdeel k, inkomsten uit verhuur, onderverhuur of het hebben van een of meer kostgangers, socialezekerheidsuitkeringen, uitkeringen tot levensonderhoud op grond van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, voorlopige teruggave of teruggave van inkomstenbelasting, loonbelasting, premies volksverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdragen als bedoeld in artikel 41 Zorgverzekeringswet, dan wel naar hun aard met deze inkomsten en uitkeringen overeenkomen; en
• b. betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan.

Geen geschil
Niet in geschil is dat de broer belanghebbende in de te beoordelen periode financieel heeft ondersteund door voor hem de vaste lasten van huur, energie en ziektekostenverzekering (vaste lasten) te betalen tot een totaal bedrag van € 592,32 per maand. Belanghebbende leed in die periode aan een eetstoornis, die hem noopte tot dwangmatig kopen en consumeren van grote hoeveelheden voedsel. Hij heeft daar destijds – volgens zijn broer  – tevergeefs hulp voor gezocht.

Schending inlichtingenplicht?
Belanghebbende stelt dat hij de op hem rustende wettelijke inlichtingenverplichting niet heeft geschonden. Het recht op bijstand en de hoogte daarvan kunnen volgens hem niet worden beïnvloed door de betalingen van zijn broer. De broer heeft de betalingen verricht om de negatieve gevolgen van de eetstoornis voor belanghebbende weg te nemen en zo te voorkomen dat hij zou moeten leven zonder ziektekostenverzekering en zonder een dak boven zijn hoofd.

Deze beroepsgrond slaagt niet. De broer heeft in de periode hier van belang betalingen verricht voor belanghebbende. Daardoor hoefde hij zijn vaste lasten niet zelf meer behoefde te voldoen en kon hij het daarvoor bestemde deel van de bijstand op andere wijze besteden. Belanghebbende heeft daarvan geen mededeling gedaan aan het college. Het gaat hier om gegevens waarvan het belanghebbende, gelet op het aanvullend karakter van de bijstand, redelijkerwijs duidelijk moest zijn dat deze van invloed konden zijn op zijn recht op bijstand. Anders dan belanghebbende kennelijk veronderstelt is het ingevolge artikel 17 lid 1 WWB niet aan hem om te beoordelen of de betalingen van de broer van belang kunnen zijn voor de bijstandsverlening. Het gaat, gelet op de tekst van deze bepaling, om een objectief geformuleerde verplichting. Na melding is het vervolgens aan het college om te bepalen of, en zo ja op welke wijze, met de betalingen bij de verlening van bijstand rekening moet worden gehouden. Voor zover bij belanghebbende al twijfel kon bestaan over de reikwijdte van de inlichtingenverplichting of het belang van de voor hem gedane betalingen voor de voortzetting van de verleende bijstand, had hij daarin aanleiding moeten zien om contact op te nemen met het college om op dit punt duidelijkheid te verkrijgen. De rechtbank oordeelt daarom terecht dat hij door van de betalingen geen mededeling te doen aan het college de wettelijke inlichtingenverplichting heeft geschonden.

Middelen artikel 31 lid 1 WWB?
Heeft het college de door de broer verrichte betalingen aan derden terecht beschouwd als middelen van belanghebbende in de zin van artikel 31 lid 1 WWB? Ter zitting stelt het college zich desgevraagd op het standpunt dat hier van beschikken in de zin van die bepaling sprake is, zij het indirect. Doordat de vaste lasten niet meer door belanghebbende behoeven te worden voldaan, kan hij beschikken over de gelden die hij anders voor de betaling van die lasten had moeten aanwenden.

Gelet op het complementaire karakter van de bijstand wordt in artikel 31 lid 1 WWB een ruime definitie gehanteerd van het begrip middelen (TK 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 56). Tot de middelen worden in beginsel alle inkomens- en vermogensbestanddelen gerekend die strekken tot vermindering van de bijstand. Het gaat daarbij bovendien niet alleen om de middelen waarover de betrokkene beschikt (de feitelijk ontvangen middelen), maar ook om die middelen waarover de betrokkene redelijkerwijs kan beschikken, als uitvloeisel van de eigen verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan.

Vaste rechtspraak
Volgens vaste rechtspraak (CRVB:2013:CA0086) moet, mede gelet op artikel 11 lid 1 WWB, de term beschikken zo worden uitgelegd dat dit ziet op de mogelijkheid voor een betrokkene om de bezitting feitelijk aan te wenden ter voorziening in de noodzakelijke kosten van het bestaan. Vaststaat dat het hier niet gaat om feitelijk door belanghebbende ontvangen middelen, omdat de betalingen niet over de kas of zijn rekening liepen. De broer heeft de bedragen van zijn eigen rekening opgenomen en vervolgens gestort op de rekening van derden. De betalingen kunnen dan ook niet worden gerekend tot de ingevolge artikel 31 lid 1 WWB bedoelde middelen waarover betrokkene feitelijk beschikt.

Beschikken over middelen?
Tot de middelen waarover de betrokkene redelijkerwijs kan beschikken worden in het algemeen slechts gerekend de middelen waarop de betrokkene in beginsel (een rechtens afdwingbare) aanspraak heeft. In die situatie moet vervolgens worden beoordeeld of in redelijkheid kan worden gevergd dat de betrokkene die aanspraak te gelde maakt. In dit geval had belanghebbende jegens de broer geen aanspraak op diens betaling van zijn vaste lasten. In zoverre kon belanghebbende dus niet over de daarmee gemoeide middelen beschikken.

Redelijkerwijs beschikken over middelen?
Of een betrokkene in een geval dat een derde voor hem rechtstreeks betaalt aan zijn debiteur, niettemin geacht moet worden redelijkerwijs te hebben kunnen beschikken over de betreffende bedragen hangt af van de specifieke feiten en omstandigheden van het geval. Daarbij is het leidend criterium of de betrokkene zelf feitelijk kan of heeft kunnen bewerkstelligen dat deze bedragen nog voor (andere) kosten van zijn levensonderhoud worden aangewend.

Het gaat hier om betalingen waarvan de broer de bestemming heeft bepaald. De broer heeft ervoor gekozen om juist díe betalingen te verrichten die belanghebbende in de gelegenheid stelden zijn huisvesting te behouden en verzekerd te blijven voor ziektekosten. Ter zitting licht de broer toe dat hij bereid was de allernoodzakelijkste kosten te voldoen om te voorkomen dat belanghebbende ten gronde zou gaan. Belanghebbende heeft  ingestemd met deze betalingen en daarvoor noodzakelijke gegevens verstrekt. Bovendien  werd in de kosten van het levensonderhoud van belanghebbende voorzien, maar heeft hij niet kunnen bewerkstelligen dat deze bedragen zo nodig of desgewenst voor andere kosten van zijn levensonderhoud werden aangewend. De conclusie moet dan ook zijn dat belanghebbende niet redelijkerwijs over de betreffende bedragen heeft kunnen beschikken.

Geen middelen in de zin van artikel 31 lid 1 WWB
Gelet op de gegeven uitleg van de term (redelijkerwijs kunnen) beschikken zijn de betalingen die de broer voor belanghebbende aan derden heeft gedaan niet aan te merken als middelen als bedoeld in artikel 31 lid 1 WWB. Het bestreden besluit rust dan ook niet op een juiste wettelijke grondslag.

Rechtsgevolgen in stand
De Raad vernietigt de aangevallen uitspraak, verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met de wet. Met het oog op definitieve geschillenbeslechting onderzoekt de Raad of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten kunnen worden. Daartoe wordt het volgende overwogen.

Beginselen van de WWB
Aan de WWB ligt het beginsel ten grondslag dat een ieder in de eerste plaats zelf verantwoordelijk is voor de voorziening in de kosten van het bestaan. De bijstand vult aan wanneer eigen middelen en andere voorzieningen niet toereikend zijn om in die noodzakelijke bestaanskosten te voorzien. De WWB is complementair ten opzichte van voorliggende voorzieningen en vervult een sluitstukfunctie. Het in artikel 18 lid 1 WWB neergelegde individualiseringsbeginsel vloeit voort uit het complementariteitsbeginsel en het noodzakelijkheidscriterium.

Substantiële besparing
De betalingen die de broer aan derden heeft gedaan hebben periodiek en structureel plaatsgevonden. Met deze betalingen werd volledig voorzien in bepaalde kosten die behoren tot de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan van belanghebbende. Doordat hij deze kosten niet meer zelf behoefde te voldoen uit de bijstandsnorm leverde hem dit een substantiële besparing op.

Individualisering
Artikel 18 lid 1 WWB verplicht het college om de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de betrokkene. Deze bepaling geeft inhoud aan één van de uitgangspunten van de WWB, te weten dat de bijstand wordt afgestemd op de feitelijke behoeften in het individuele geval. Volgens vaste rechtspraak van de Raad is voor een dergelijke individuele afstemming in de vorm van een verlaging slechts plaats in zeer bijzondere situaties (zie bijvoorbeeld CRVB:2012:BX8450). Gelet op wat is overwogen, kan een dergelijke bijzondere situatie hier worden aangenomen. Afstemming op de omstandigheden van belanghebbende is daarom aangewezen in die zin dat geen algemene bijstand behoefde te worden verleend in de specifieke kosten waarin door de broer is voorzien. Als belanghebbende zijn wettelijke inlichtingenverplichting was nagekomen en het college tijdig ervan in kennis had gesteld dat zijn broer de vaste lasten van huur, energie en ziektekostenverzekering tot een bedrag van € 592,32 per maand voor hem betaalde, had het college de bijstand met dat bedrag moeten verlagen. Het ging hier immers om kosten die in beginsel uit de bijstandsnorm moeten worden voldaan.

Buiten-reguliere bijzondere bijstand
Belanghebbende betoogt dat de betalingen van de broer moeten worden beschouwd als buiten-reguliere bijzondere bijstand die zijn verschaft in verband met de hoge uitgaven van belanghebbende voor voeding. Dit betoog slaagt niet. Voor bijzondere bijstand had belanghebbende zich tijdig met een aanvraag moeten wenden tot het college, dat als enige bevoegd is bijzondere bijstand te verlenen. Betalingen door een familielid aan derden gedaan kunnen niet worden aangemerkt als bijzondere bijstand.

Individualisering van artikel 18 lid 1 WWB
Gelet op wat is overwogen, kan de verlaging van de bijstand met een maandelijks bedrag van € 592,32 wel standhouden op de in die overwegingen besproken gronden. Het college was dan ook bevoegd de bijstand over de periode in geding te herzien. De vraag of belanghebbende in die periode kosten heeft gemaakt waarvoor bijzondere bijstand had moeten worden verleend kan, nu daartoe geen aanvraag is ingediend, in het kader van de herziening niet meer aan de orde komen.

Belangenafweging terugvordering
Het college voert het beleid dat in een geval van schending van de wettelijke inlichtingenverplichting de gemaakte kosten van bijstand altijd worden teruggevorderd, tenzij sprake is van dringende redenen. Daarbij moet het gaan om gevallen waarin de terugvordering een zo grote belasting vormt voor de debiteur dat sprake is van levensbedreigende omstandigheden. Belanghebbende voert aan dat de broer hulp heeft geboden waar anderen dit hadden moeten doen, terwijl de broer voldoende heeft gedaan om hulp in te schakelen en dat het onder die omstandigheden onbillijk zou zijn de rekening, al dan niet via hem, bij de hulpverlenende broer neer te leggen.

Voorop staat dat de ten onrechte gemaakte kosten van bijstand van belanghebbende en niet van zijn broer worden teruggevorderd. De aangevoerde omstandigheden zijn voorts niet het gevolg van het besluit tot terugvordering en kunnen daarom volgens het beleid geen dringende redenen vormen op grond waarvan het college van terugvordering had moeten afzien. Wat betreft de financiële gevolgen van het besluit tot terugvordering wordt vastgesteld dat uit het verhandelde ter zitting blijkt dat belanghebbende de vordering inlost met een maandelijks bedrag van € 92,62. Dat bedrag wordt op zijn lopende bijstandsuitkering ingehouden. Het aangevoerde levert evenmin grond op voor het oordeel dat het college met toepassing van artikel 4:84 (slot) Awb van terugvordering had behoren af te zien. De rechtsgevolgen van het vernietigde besluit moeten in stand worden gelaten.

Ten overvloede
Voor dit geding ten overvloede merkt de Raad nog op. Het komt de Raad geraden voor dat het college, als en zolang gegronde redenen aanwezig zijn om aan te nemen dat belanghebbende zonder hulp niet in staat is tot een verantwoorde besteding van zijn bestaansmiddelen te komen, zich met hem en/of diens broer verstaat om tot een passende oplossing van de persoonlijke problematiek van belanghebbende te komen. Dat kan bijvoorbeeld door inschakeling van professionele hulp, bijzondere bijstandsverlening en/of toepassing van artikel 57 aanhef en onder a WWB.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies