Jurisprudentie minimum en matiging bestuurlijke boete door UWV

In een eerder blog kwamen de eerste uitspraken over de bestuurlijke boete aan bod. De Rechtbank Oost-Brabant doet weer twee uitspraken.

Minimum boete
In RBOBR:2014:2331 oordeelt de rechtbank over de vraag of het UWV terecht een boete van € 150 heeft opgelegd.

Belanghebbende geeft haar werkzaamheden niet op tijd door waardoor het UWV het recht op WW herziet en bij gevolg (uiteindelijk) een bedrag van € 373,60 van haar terugvordert. Bij afzonderlijk besluit wordt een boete opgelegd ter hoogte van € 150 wegens het schenden van de inlichtingenplicht. De hoogte van de boete is in geschil.

Beroepsgronden
Belanghebbende voert aan dat de boete buitensporig is. Bovendien vindt zij dat de boete onterecht is. Zij stelt er alles aan gedaan te hebben om aan haar inlichtingenplicht te voldoen. Belanghebbende stelt dat op tijd telefonisch contact te hebben gezocht met het UWV, waarbij zij heeft verteld vanaf 1 juni 2013 een baan te hebben gevonden op basis van een nul-urencontract. Gelet op het type contract kon zij van te voren niet aangeven hoeveel uur zij in die maand zou gaan werken.

Het UWV stelt dat belanghebbende pas op 12 juni 2013 telefonisch contact heeft opgenomen om aan te geven dat het contract nog niet in haar bezit is. Volgens belanghebbende heeft zij in haar herinnering eind mei 2013 al telefonisch doorgegeven dat zij per 1 juni 2013 een baan zou krijgen voor een jaar. Zij stelt daarbij ook te hebben aangegeven niet te weten hoe zij dit in het UWV-systeem (Mijn UWV) moest aangeven en/of verwerken. Zij geeft aan niet te hebben bijgehouden wanneer en met wie zijn heeft gesproken. Op 31 juli 2013 heeft belanghebbende deze problemen aangekaart bij haar werkcoach, waarop haar werkcoach heeft aangegeven dat het goed zou komen.

De rechtbank
Volgens de rechtbank had het belanghebbende duidelijk kunnen zijn dat zij iedere wijziging in haar situatie binnen één week aan het UWV moest melden. Zij is daar in het besluit tot toekenning van de WW-uitkering uitdrukkelijk door het UWV op gewezen. De rechtbank stelt vast dat belanghebbende haar werkhervatting per 1 juni 2013 niet binnen één week heeft gemeld en dat de melding daarvan niet eerder dan op 12 juni 2013 heeft plaatsgevonden. Dit is te laat. Verder blijkt uit de (telefonische) melding van 12 juni 2013 nog altijd niet dat belanghebbende toen ook heeft doorgegeven dat zij al gewerkt had. Vollediger meldingen hebben pas plaatsgevonden op 2 juli, 10 juli en 22 juli 2013 via Mijn UWV op uwv.nl/werkloos. Na een controle bleek echter dat belanghebbende ook hierbij niet alle gewerkte uren in de periode 3 juni 2013 tot en met 7 juli 2013 volledig en correct heeft doorgegeven.

Voor eigen rekening
De stelling dat belanghebbende haar werkhervatting tijdig heeft gemeld is door haar niet bewezen. Ook als het – om welke reden dan ook – niet lukt een wijziging door te geven via Mijn Uwv, blijft het de plicht van belanghebbende ervoor te zorgen dat het UWV op een andere manier (tijdig) op de hoogte is. Het risico dat telefonisch doorgegeven feiten en omstandigheden niet op juiste wijze door het UWV worden verwerkt of dat (de inhoud van)  een telefoongesprek met een medewerker van het UWV niet wordt geregistreerd, komt volgens vaste rechtspraak (CRVB:2005:AS2829) voor rekening van belanghebbende.

Belanghebbende heeft de wijziging niet alleen niet tijdig doorgegeven, de meldingen die zij deed waren waren onvolledig en niet correct. De door belanghebbende gestelde melding bij haar werkcoach op 31 juli 2013 is niet vast komen te staan. Voor zover deze wel heeft plaatsgevonden, was ook deze melding niet tijdig.

Verplichte boete
Het UWV is op grond van artikel 27a lid 1 WW verplicht een boete op te leggen. Volgens de rechtbank is geen sprake van een situatie waarin iedere verwijtbaarheid ontbreekt. Ook is geen sprake van dringende redenen om van het opleggen van een boete af te zien. Het UWV verlaagt de boete omdat belanghebbende de informatie – weliswaar te laat – maar toch uit eigen beweging heeft doorgegeven. Op grond van artikel 2 lid 3 Boetebesluit sociale zekerheidswetten legt het UWV de minimum boete op. Overeenkomstig de Beleidsregel boete werknemer is rekening gehouden met het feit dat het benadelingsbedrag lager is dan € 2.000 en dat de overtreding door belanghebbende binnen zes weken spontaan is gemeld.

Ernstige overtreding
Het niet tijdig, onvolledig en incorrect melden van een werkhervatting levert een ernstige overtreding op. Deze zijn zijn namelijk van wezenlijk belang voor het bestaan van een aanspraak op en de hoogte van haar WW-uitkering. Volgens de rechtbank is de opgelegde boete evenredig gelet op de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en rekening houdend met haar persoonlijke omstandigheden. In hetgeen belanghebbende aanvoert ziet de rechtbank geen aanleiding de boete te matigen.

Hoogte boete evenredig?
In RBOBR:2014:2338 oordeelt de rechtbank ook over de vraag of de (gematigde) hoogte van boete evenredig is met de ernst van de gedraging.

Het UWV beëindigt bij besluit van 5 augustus 2013 (primair besluit 1) de toeslag van belanghebbende op grond van de Toeslagenwet (TW) per 3 januari 2011 [red. bedoeld zal zijn ‘intrekken’]. Tevens vordert het UWV de ten onrechte ontvangen toeslag van in totaal € 9.090,02 van belanghebbende terug. Bij besluit van (eveneens) 5 augustus 2013 (primair besluit 2) legt het UWV belanghebbende een boete op van € 8.695,02. Het UWV handhaaft de besluiten in bezwaar.

Beroep
Belanghebbende komt in beroep. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Belanghebbende ontvangt per 3 januari 2011 een WIA-uitkering en tevens een toeslag op grond van de TW van € 11,05 per dag. Het UWV constateert dat belanghebbende vanaf 1 juni 2007 een nabestaandenpensioen ontvangt van zowel de Stichting Pensioenfonds ABP als van de Stichting Pensioenfonds Zorg en Welzijn.

Intrekking en terugvordering
Belanghebbende voert aan dat haar geen verwijt treft en dat zij daarom niet kan worden verplicht tot terugbetaling. Het UWV wist, althans had moeten weten, dat zij pensioenuitkeringen ontving. Het UWV stelt zich op het standpunt dat over de periode van 3 januari 2011 tot en met 30 april 2013 ten onrechte een toeslag is verstrekt. Belanghebbende vermeldt bij de aanvraag niet dat zij overige inkomsten had. Nu er door toedoen van belanghebbende te veel uitkering is verstrekt, moet het te veel betaalde worden teruggevorderd. De betaling over de maand mei 2013 had tegengehouden kunnen worden, maar is eveneens onverschuldigd betaald en moet worden teruggevorderd.

De rechtbank
Belanghebbende heeft op het aanvraagformulier voor een toeslag op grond van de TW ten onrechte vermeld dat zij geen inkomsten of uitkeringen ontving. Zij heeft deze onjuiste vermelding nadien ook niet rechtgezet. Het had haar redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat de beide door haar ontvangen nabestaandepensioenen van invloed zouden kunnen zijn op het recht op toeslag, de hoogte daarvan of op het bedrag van de toeslag dat aan haar wordt betaald. De rechtbank is van oordeel dat belanghebbende daarmee de in artikel 12 TW neergelegde inlichtingenplicht over de periode van 3 januari 2011 tot en met 30 april 2013 doorlopend heeft geschonden.

Inlichtingenplicht en bij ministeriële regeling aan te wijzen administraties
De in artikel 12 TW neergelegde inlichtingenplicht geldt op grond van de tweede zin van dit artikel niet als de relevante feiten of omstandigheden door het UWV kunnen worden vastgesteld op grond van bij wettelijk voorschrift als authentiek aangemerkte gegevens of kunnen worden verkregen uit bij ministeriële regeling aan te wijzen administraties. Bij ministeriële regeling wordt bepaald voor welke gegevens de tweede zin van toepassing is. Al omdat laatstgenoemde ministeriële regeling tot op heden niet is vastgesteld, blijft de op belanghebbende rustende informatieplicht onverkort van toepassing (zie CRVB:2013:BZ5633).

Onverwijld uit eigen beweging
Het betoog van belanghebbende dat het UWV door eigen onderzoek zelf op de hoogte had kunnen zijn van het feit dat zij pensioenuitkeringen ontving – wat daarvan ook zij – slaagt verder niet, al omdat dit onverlet laat dat zij zelf gehouden was om onverwijld uit eigen beweging relevante informatie aan het UWV te verstrekken (zie CRVB:2013:1916).

Geen dringende redenen
Als daarvoor dringende redenen aanwezig zijn, kan het UWV, op grond van artikel 11a lid 4 TW, besluiten geheel of gedeeltelijk van herziening of intrekking af te zien. Volgens vaste rechtspraak kunnen dringende redenen slechts gelegen zijn in de onaanvaardbaarheid van de gevolgen die de intrekking of de terugvordering voor de belanghebbende heeft. Het moet dan gaan om incidentele gevallen waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is (zie bijvoorbeeld CRVB:2006:AY7077 en CRVB:2011:BQ9997). Van dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van de intrekking af te zien, is de rechtbank niet gebleken.

Dwingendrechtelijk karakter
Gelet op artikel 11a TW en het dwingendrechtelijk karakter van deze bepaling, heeft het UWV niet anders kunnen en mogen beslissen dan dat het besluit tot toekenning van de toeslag aan belanghebbende met ingang van 3 januari 2011 wordt ingetrokken. Op grond van artikel 20 ld 1 TW is het UWV verplicht de toeslag die als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 11a, alsmede hetgeen anderszins onverschuldigd is betaald, terug te vorderen. Gesteld noch gebleken is dat het UWV het terugvorderingsbedrag foutief heeft berekend. Op grond van artikel 20 lid 5 TW kan het UWV geheel of gedeeltelijk van terugvordering afzien indien daarvoor dringende redenen zijn, maar daarvan is de rechtbank evenmin gebleken. De beroepsgrond slaagt niet. Het UWV heeft terecht het besluit tot toekenning van een toeslag op grond van de TW per 3 januari 2011 ingetrokken en het onverschuldigd betaalde bedrag van € 9.090,02 teruggevorderd.

Boete
Belanghebbende voert aan dat het onbegrijpelijk en onverteerbaar is dat zij een boete moet betalen die even hoog is als het bedrag van de terugvordering. Dit geldt te meer, omdat ten tijde van het vergrijp – het onjuist invullen van het aanvraagformulier – de boete hooguit 10% van het ten onrechte ontvangen bedrag was. Het kan, volgens haar, niet zo zijn dat bij een zo licht en verontschuldigbaar vergrijp (het eenmalig geven van een onjuist antwoord), waarbij elke opzet tot fraude uitgesloten moet worden geacht, desalniettemin even harde maatregelen moeten worden getroffen als bij frauderende en opzettelijk gepleegde gevallen.

Het UWV stelt zich op het standpunt dat de boete moet worden vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag. Van verminderde verwijtbaarheid is volgens het UWV geen sprake. Evenmin is gebleken dat de boete onevenredig is.

Op grond van artikel 14a lid 1 TW, voor zover hier van belang, legt het UWV een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door degene die aanspraak maakt op een toeslag, van de verplichting, bedoeld in artikel 12 TW. Op grond van het achtste lid van dit artikel kan het UWV de bestuurlijke boete verlagen als sprake is van verminderde verwijtbaarheid of afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. In artikel 14a lid 10 TW is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.

Boetebesluit socialezekerheidswetten
Artikel 2 lid 1 Boetebesluit socialezekerheidswetten bepaalt dat de bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150 wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd. Artikel 2a lid 1 Boetebesluit socialezekerheidswetten bepaalt dat bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, beoordeeld wordt naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen. In het tweede lid van deze bepaling worden enkele criteria genoemd die in ieder geval tot verminderde verwijtbaarheid leiden.

Doorlopende schending
De rechtbank is dan ook van oordeel dat belanghebbende de op haar rustende inlichtingenplicht doorlopend heeft geschonden. Uit vaste jurisprudentie van de Raad blijkt dat, in verband met het bestraffende karakter van een sanctie als hier aan de orde, het essentieel is dat de betrokkene niet alleen objectief maar ook subjectief een verwijt valt te maken van de onjuiste informatieverstrekking (zie onder meer CRVB:2010:BM5914). Dat is naar het oordeel van de rechtbank hier het geval.

Verwijtbaarheid
Het feit dat belanghebbende door een medewerker van het UWV gewezen is op de mogelijkheid een toeslag aan te vragen, betekent niet dat haar van de onjuiste informatieverstrekking geen verwijt treft. Ook de omstandigheid dat belanghebbende, naar de rechtbank wil aannemen, bij het invullen van het aanvraagformulier niet het oogmerk had om onjuiste informatie te verstrekken, doet aan de verwijtbaarheid niet af. De omstandigheid dat het UWV pas in 2013 een onderzoek verricht naar de rechtmatigheid van de toeslag doet evenmin aan de verwijtbaarheid af. De rechtbank is verder van oordeel dat de door belanghebbende gestelde omstandigheden geen dringende redenen vormen om van het opleggen van een boete af te zien. Dit betekent dat het UWV op grond van artikel 14a lid 1 TW gehouden was aan belanghebbende een boete op te leggen.

Ten aanzien van de hoogte van de boete overweegt de rechtbank als volgt.

Wettelijk voorschrift omschreven 
Artikel 5:4 lid 2 Awb bepaalt dat een bestuurlijke sanctie slechts wordt opgelegd als de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.

EVRM en IVBPR
Artikel 7 lid 1 EVRM is, voor zover hier van belang, bepaalt dat geen zwaardere straf mag worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was. Eenzelfde bepaling is neergelegd in artikel 15 lid 1 IVBPR.

Doorlopende schending
Het gaat in deze zaak om een doorlopende schending van de inlichtingenplicht in de periode van 3 januari 2011 tot en met 30 april 2013. Op 30 april 2013 – en ook nadien – was de bestuurlijke sanctie die op een dergelijke overtreding stond, op grond van artikel 14a lid 1 TW, in samenhang met artikel 2 lid 1 Boetebesluit socialezekerheidswetten, een boete die gelijk is aan de hoogte van het benadelingsbedrag. Omdat belanghebbende ook na de inwerkingtreding van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving in overtreding is gebleven, mag zij in beginsel over de gehele periode van 3 januari 2011 tot en met 30 april 2013 worden bestraft volgens het nieuwe en zwaardere boeteregime. In zoverre is geen sprake van strijd met het legaliteitsbeginsel zoals dat onder meer is neergelegd in artikel 5:4 lid 2 Awb, artikel 7 lid 1 EVRM en artikel 15 lid 1 IVBPR. De rechtbank verwijst in dit verband naar haar uitspraak RBOBR:2014:578.

Oud boeteregime
Met artikel XXV lid 2 Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving heeft de wetgever voorzien in een regeling volgens welke ook ná 1 januari 2013 nog kan worden geprofiteerd van het oude boeteregime, mits uiterlijk op 31 januari 2013 de overtreding is opgeheven of geconstateerd. Niet in geschil is dat aan deze voorwaarde hier niet is voldaan. Echter, ingevolge artikel 14a lid 1 TW, zoals deze bepaling luidde tot 1 januari 2013, voor zover hier van belang, legde het UWV een bestuurlijke boete op van ten hoogste € 2.269 voor het niet of niet behoorlijk nakomen door degene die aanspraak maakt op een toeslag, van een verplichting als bedoeld in artikel 12 van de TW. Ingevolge artikel 2 lid 1 Boetebesluit socialezekerheidswetten, zoals dit luidde tot 1 januari 2013, werd de bestuurlijke boete vastgesteld op 10% van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 52 werd vastgesteld.

Matiging boete
De rechtbank is, ondanks het oordeel dat belanghebbende in beginsel mag worden bestraft volgens het nieuwe, zwaardere boeteregime, van oordeel dat het UWV bij het bepalen van het boetebedrag zich rekenschap moet geven van het feit dat vóór 1 januari in de TW een specifiek strafmaximum was opgenomen. De oplegging van een boete die gelijk is aan het benadelingsbedrag komt anders, met name als dat benadelingsbedrag het (oude) strafmaximum overschrijdt, alsnog in strijd met het legaliteitsbeginsel zoals dat onder meer is neergelegd in artikel 5:4 lid 2 Awb, artikel 7 lid 1 EVRM en artikel 15 lid 1 IVBPR. De rechtbank kan immers niet voorbij gaan aan het feit dat een deel van de nu door het UWV opgelegde boete is gebaseerd op het benadelingsbedrag dat is opgebouwd vóór de inwerkingtreding van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving.

Overschrijding maximaal bedrag oud regime
De rechtbank constateert bovendien dat in het geval van belanghebbende de door het UWV opgelegde boete (voor zover die betrekking heeft op de tot 1 januari 2013 ontstane benadeling) het toenmalige wettelijke strafmaximum overschrijdt. Rekening houdend met dit strafmaximum voor zover de doorlopende overtreding zich heeft voorgedaan vóór 1 januari 2013, matigt de rechtbank de boete daarom tot een totaal boetebedrag van € 3.466,12 (gebaseerd op het maximumbedrag van € 2.269 voor de periode tot 1 januari 2013 plus het bedrag waarvoor het UWV benadeeld is in de periode van 1 januari 2013 tot en met 30 april 2013).

Boete evenredig?
Vervolgens is de vraag aan de orde of de boete evenredig is. Het UWV moet bij de aanwending van de bevoegdheid een boete op te leggen, het bepalen van de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet zo nodig rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Het UWV kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan.

Volle toetsing
Ook als het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, moet het UWV bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Is dat niet het geval, dan moet het UWV de boete in aanvulling of in afwijking van het beleid vaststellen op een bedrag dat passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het UWV met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen, en dus leidt tot een evenredige sanctie (zie de hierboven al aangehaald uitspraak van de CRVB:2010:BM5914).

Ernstige overtreding
Het bij de aanvraag om een toeslag in strijd met de waarheid niet vermelden van pensioenuitkeringen levert op zichzelf een ernstige overtreding op, aangezien dat gegeven van wezenlijk belang was voor het bestaan van een aanspraak op en de hoogte van een toeslag. Naast de ernst van de overtreding acht de rechtbank echter ook van betekenis dat niet is gebleken dat belanghebbende opzettelijk onjuiste informatie heeft verstrekt en dat de schending van de informatieplicht daaruit bestaat dat eenmalig een fout is gemaakt die nadien niet is rechtgezet (zie de al eerder genoemde uitspraak van de CRVB:2010:BM5914). De rechtbank acht een (verdere matiging van de) boete van (tot) € 2.000 evenredig.

Beroep tegen hoogte boete slaagt
De beroepsgrond over de hoogte van de opgelegde boete slaagt. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit voor zover daarin een boete van € 8.695,02 is opgelegd. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en herroept het primaire besluit 2 met dat een boete van € 2.000 wordt opgelegd.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies