Rechtbank Amsterdam oordeelt over de oproep in artikel 17 lid 2

Iets later dan verwacht is daar dan eindelijk een uitspraak waarin de meervoudige kamer van de rechtbank oordeelt over de volgende vraag. Mag het college het recht op bijstand opschorten (en intrekken) als belanghebbende geen gehoor geeft aan een oproep op een bepaalde tijd en plaats te verschijnen in verband met zijn arbeidsinschakeling (RBAMS:2014:5931). Tegen deze uitspraak is hoger beroep ingesteld.

Wat speelt er in deze zaak?
Het college nodigt belanghebbende per brief uit om op een bepaalde datum op een  locatie te verschijnen voor een oriëntatieperiode. Tijdens de oriëntatieperiode wordt bepaald welk traject het meest geschikt is voor hem. Omdat hij niet verschijnt op de de eerste afspraak schort het college de bijstand van belanghebbende op met ingang van datum van die afspraak (art. 54 lid 1 WWB). Belanghebbende krijgt een hersteltermijn geboden om op een volgende datum om 8.00 uur te verschijnen voor de start van de oriëntatieperiode. In die beschikking is tevens aangegeven dat als belanghebbende niet op deze oproep reageert, het college de bijstand intrekt.

Een brief
Naast de opschortingsbeschikking stuurt het college belanghebbende (vóór de tweede uitnodiging) nog een brief. Daarin staat dat hij niet voldoende heeft meegewerkt aan zijn re-integratietraject door niet te verschijnen op de eerste oproep. Voordat het college overgaat tot een eventuele verlaging van de bijstand wordt hij in de gelegenheid gesteld om op de datum start oriëntatieperiode  om 9.30 uur een toelichting te geven op de gang van zaken (afstemmingsgesprek). Belanghebbende verschijnt op geen van beide afspraken.

Intrekken recht
Het college trekt het recht op bijstand in met ingang van de datum van waarop de bijstand is opgeschort op grond van artikel 54 lid 4 WWB en handhaaft dat besluit in bezwaar. Daaraan ligt ten grondslag dat belanghebbende niet is verschenen op de eerste uitnodiging en ook niet gereageerd heeft op de tweede oproep. Daardoor kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld, aldus het college.

Nieuwe aanvraag
Bij besluit kent het college aan belanghebbende met ingang van 5 december 2013 bijstand toe. Bij dit besluit verlaagt het college de bijstand met ingang van genoemde datum voor de duur van een maand met 30%.

Beroep
Belanghebbende komt in beroep en voert aan dat hem niet kan worden verweten dat hij niet is verschenen op de eerste oproep, althans dat het niet aan hem is te wijten dat de start van de oriëntatieperiode geen doorgang heeft gevonden. Hij stelt dat hij die dag naar de locatie is gegaan, maar dat hij is weggestuurd omdat hij zijn scooter verkeerd had geparkeerd. Verder stelt hij niet op de tweede afspraak te zijn verschenen omdat hij daarvoor geen geld had. En hij bovendien een paar dagen daarvoor telefonisch aan het college had medegedeeld dat hij een andere klantmanager wenst.

Het college betwist de lezing van belanghebbende over de eerste oproep. En wijst in dat verband op een telefoonnotitie waaruit blijkt dat hij op die dag heeft gebeld en te kennen heeft gegeven dat hij die dag niet kan komen. De rechtbank oordeelt dat belanghebbende niet aannemelijk maakt dat hij wel op de eerste afspraak is verschenen, maar daar is weggestuurd vanwege parkeerproblemen. In de telefoonnotitie, waarnaar het college verwijst, wordt niet vermeld dat hij in het telefoongesprek heeft gesproken over problemen met het parkeren van zijn scooter. Wel is genoteerd dat belanghebbende heeft medegedeeld dat hij niet kan komen op de afspraak en dat hij met zijn klantmanager heeft afgesproken dat hij pas in februari zal worden opgeroepen. Het college ontkent dat een dergelijke afspraak met hem is gemaakt en uit de gedingstukken blijkt dat ook niet.

Maar zelfs als belanghebbende hierin zou worden gevolgd, dan ontsloeg dat hem niet van zijn verplichting om gehoor te geven aan de oproep om te verschijnen. Aldaar had hij de door hem gestelde afspraak met zijn klantmanager kunnen bespreken. Het college stelt zich dan ook terecht op het standpunt dat belanghebbende op de eerste oproep niet is verschenen en dat hij zich niet met een geldige reden heeft afgemeld. Het niet verschijnen kan hem dan ook wel worden verweten en is niet verschoonbaar. Hetzelfde geldt voor de tweede afspraak. De omstandigheid dat belanghebbende een andere klantmanager wenst acht de rechtbank geen geldige reden om geen gehoor te geven aan de oproep. Dat belanghebbende stelt geen geld te hebben, is evenmin een geldige reden. Bovendien stelt het college onweersproken dat belanghebbende bij besluit een onkostenvergoeding is toegekend, die onder meer bedoeld is voor de reiskosten die hij moet maken in verband met zijn traject. De stelling dat hij geen geld had om te komen snijdt daarom geen hout.

Belanghebbende voert verder aan dat het niet verschijnen op de twee afspraken geen aanleiding kon vormen voor opschorting en intrekking van zijn bijstand en stelt dat het college hoogstens bevoegd was tot het opleggen van een maatregel. Onder verwijzing naar jurisprudentie van de Raad stelt belanghebbende dat in de situatie dat verplichtingen tot deelname aan een traject niet worden nagekomen slechts tot afstemming van de bijstand op grond van artikel 18 lid 2 WWB kan worden besloten en dat niet tot opschorting of intrekking van bijstand kan worden overgegaan.

Het college legt aan de opschorting en intrekking van de bijstand ten grondslag dat belanghebbende niet heeft voldaan aan de medewerkingsverplichting van artikel 17 lid 2 WWB door niet op de eerste afspraak te verschijnen. Het college is van mening dat hij daarom bevoegd was de bijstand op grond van artikel 54 lid 1 WWB op te schorten vanaf het moment van verzuim en vervolgens op grond van artikel 54 lid 4 WWB in te trekken omdat belanghebbende het verzuim niet heeft hersteld doordat hij geen gehoor heeft gegeven aan de tweede oproep.

Wetsartikelen
Artikel 17 van de WWB luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
1. De belanghebbende doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
2. De belanghebbende verleent het college desgevraagd de medewerking die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van deze wet, waaronder in ieder geval wordt verstaan het verlenen van medewerking aan een oproep om op een bepaalde plaats en tijd te verschijnen in verband met zijn arbeidsinschakeling.

Artikel 54 van de WWB luidt, voor zover van belang, als volgt:
1. Indien de belanghebbende de voor de verlening van bijstand van belang zijnde gegevens of de gevorderde bewijsstukken niet, niet tijdig of onvolledig heeft verstrekt en hem dit te verwijten valt, dan wel indien de belanghebbende anderszins onvoldoende medewerking verleent, kan het college het recht op bijstand voor de duur van ten hoogste acht weken opschorten:
a. vanaf de eerste dag van de periode waarop het verzuim betrekking heeft, of
b. vanaf de dag van het verzuim indien niet kan worden bepaald op welke periode dit verzuim betrekking heeft.
4. Als de belanghebbende in het geval bedoeld in het eerste lid het verzuim niet herstelt binnen de daarvoor gestelde termijn, kan het college na het verstrijken van deze termijn het besluit tot toekenning van bijstand intrekken met ingang van de eerste dag waarover het recht op bijstand is opgeschort.

Op grond van artikel 9 lid 1, aanhef en onder b WWB is de belanghebbende van 18 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, vanaf de dag van melding als bedoeld in artikel 44 lid 2, verplicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling en, indien van toepassing, mee te werken aan het opstellen, uitvoeren en evalueren van een plan van aanpak als bedoeld in artikel 44a.

Artikel 18 lid 2 WWB bepaalt dat het college de bijstand verlaagt overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8 lid 1 onderdeel b, ter zake van het niet of onvoldoende nakomen door de belanghebbende van de verplichtingen voortvloeiende uit deze wet, met uitzondering van artikel 17 lid 1, waaronder begrepen het zich jegens het college zeer ernstig misdragen, dan wel indien de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan. Van een verlaging wordt afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.

De rechtbank
De rechtbank stelt vast dat het tweede lid van artikel 17 WWB zijn huidige redactie heeft sinds 1 juli 2013. Aan die bepaling is toen toegevoegd de zinsnede “waaronder in ieder geval wordt verstaan het verlenen van medewerking aan een oproep om op een bepaalde plaats en tijd te verschijnen in verband met zijn arbeidsinschakeling.”
Blijkens de Memorie van Toelichting (TK 2012/13, 33 556, nr. 3, p. 18-19) vormde jurisprudentie van de Raad, waarnaar belanghebbende ook verwijst ter onderbouwing van zijn beroep, aanleiding voor deze toevoeging. In de uitspraken CRVB:2007:AZ8403 en CRVB:2008:BE2717 heeft de Raad ten aanzien van artikel 17 lid 1 en 2 WWB, zoals dat luidde voor de wetswijziging van 1 juli 2013, overwogen dat blijkens de wetsgeschiedenis de verplichting tot medewerking een ondersteuning vormt van de hoofdverplichting tot het verstrekken van – voor het recht op bijstand of de arbeidsinschakeling – relevante informatie en moet zij om de juistheid van de verschafte informatie kunnen verifiëren.
De inlichtingenplicht en de medewerkingsplicht van respectievelijk het eerste en tweede lid van artikel 17 WWB liggen in elkaars verlengde en moeten in onderlinge samenhang worden bezien. De Raad heeft vervolgens geoordeeld dat het niet in de rede ligt aan de in artikel 54 lid 1 WWB opgenomen zinsnede “anderszins (…) medewerking verleent” een ruimere strekking toe te kennen dan aan de in artikel 17 lid 2 WWB bedoelde medewerkingsverplichting.
De Raad wijst er op dat er in de in die uitspraken aan de orde zijnde gevallen, waarin het ging om het niet meewerken aan een voorziening gericht op arbeidsinschakeling, des te minder aanleiding is om een verderstrekkende betekenis toe te kennen aan de medewerkingsplicht, omdat het gebruik maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling in artikel 9 lid 1, aanhef en onder b WWB als een specifieke verplichting in de wet is opgenomen en het college bij niet-nakoming van die verplichting op grond van artikel 18 lid 2 WWB gehouden is de bijstand te verlagen.

De rechtbank leidt uit de wetsgeschiedenis af dat de wetgever met de toevoeging van voornoemde zinsnede aan het tweede lid van artikel 17 WWB heeft beoogd een verduidelijking te geven van de medewerkingsplicht in die zin, dat het meewerken aan de in dit zinsdeel genoemde activiteiten wel onder de medewerkingsplicht valt en dus ook onder de reikwijdte van artikel 54 lid 1 WWB valt.

In de Memorie van Toelichting (TK 2012/13, 33 556, nr. 3, p. 18-19) wordt, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:

“Om deze reden wordt voorgesteld om in artikel 17, tweede lid, te verduidelijken dat het meewerken aan de genoemde activiteiten wel onder de medewerkingplicht vallen en dus ook onder de reikwijdte van artikel 54, eerste lid, vallen.
Wellicht ten overvloede wordt gemeld dat deze verplichtingen geen overlap vertonen met de in artikel 9, eerste lid, onderdeel b, opgenomen verplichting om mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling. Dit omdat bij de in artikel 9, eerste lid, onder b, opgenomen medewerkingsverplichtingen het recht op bijstand (mede in relatie tot het voldoen aan de arbeidsverplichting en het opstellen van het plan van aanpak) vast staat. Bij het niet nakomen van die verplichtingen is het bepaalde in artikel 18, tweede lid, van de WWB van toepassing. Bij het niet nakomen van de in artikel 17, tweede lid, geëxpliciteerde medewerkingsverplichting staat het recht op bijstand niet vast. Door geen gevolg te geven aan een oproep maakt betrokkene het immers voor het college onmogelijk om zijn recht op bijstand in relatie met de arbeidsverplichting dan wel het plan van aanpak vast te stellen.
Toepassing van artikel 18, tweede lid, van de WWB kan alleen aan de orde komen indien het recht op bijstand of het voortduren van het recht op bijstand in volle omvang kan worden vastgesteld. In alle situaties waarin het college het recht op bijstand niet of niet ten volle kan vaststellen doordat de betrokkene in onvoldoende mate de gevraagde medewerking verleent, is artikel 54 aan de orde.”

Recht op bijstand niet vast te stellen
De rechtbank leidt uit het voorgaande af dat de wetgever heeft beoogd dat artikel 54 lid 1 en 4 WWB in een situatie waar sprake is van niet meewerken in het kader van de arbeidsverplichting alleen kan worden toegepast indien als gevolg van het niet meewerken (de omvang van) het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Het college stelt zich op het standpunt dat nu belanghebbende niet is verschenen op de tweede oproep, niet valt vast te stellen of en zo ja welke, maatregel aan hem moet worden opgelegd, zodat het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Het college verwijst hierbij naar de voornoemde wetsgeschiedenis en stelt dat het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld als niet duidelijk is of en zo ja, welke maatregel moet worden opgelegd. Het college gaat derhalve uit van een ruime uitleg van het vaststellen van het recht op bijstand, in zijn visie omvat dat ook het opleggen van een maatregel. Hij verwijst hierbij in het bijzonder naar de passage in voornoemde memorie van toelichting:

“Door geen gevolg te geven aan een oproep maakt betrokkene het immers voor het college onmogelijk om zijn recht op bijstand in relatie met de arbeidsverplichting dan wel het plan van aanpak vast te stellen”.

Te ruime uitleg
De rechtbank volgt het college niet in deze ruime uitleg. Hiertoe overweegt de rechtbank in de eerste plaats dat het recht op bijstand is opgeschort en vervolgens is ingetrokken omdat belanghebbende niet is verschenen op de twee oproepen voor de start van een oriëntatieperiode. De in het kader van artikel 54 lid 2 en 4 WWB geboden hersteltermijn was bedoeld om belanghebbende in de gelegenheid te stellen om het eerdere verzuim (het niet starten met de oriëntatieperiode) te herstellen. Het besluit tot intrekking van de bijstand op grond van artikel 54 lid 4, is niet gebaseerd en kan in dit geval ook niet zijn gebaseerd op het niet verschijnen op het afstemmingsgesprek om 9.30 uur. Voorts valt naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien waarom in dit geval het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Of er recht op bijstand bestaat en zo ja, in welke omvang, wordt beoordeeld aan de hand van de artikelen 11, 13 en 18, lid 1 WWB. In deze bepalingen staat:

• wie recht heeft op bijstand;
• welke uitsluitingsgronden er gelden; en
• waarop de bijstand afgestemd moet worden.

Weigerachtigheid niet van invloed op het recht
In dit geval ging het om de start van een oriëntatieperiode, waarbij zou worden beoordeeld welk traject het meest geschikt is voor belanghebbende om uiteindelijk zo snel mogelijk werk te vinden. Door hieraan geen medewerking te verlenen kon het college wellicht geen nadere invulling geven aan de arbeidsverplichting, maar op belanghebbendes recht op bijstand als zodanig heeft deze weigerachtigheid geen invloed. Van een (totale) herbeoordeling van het recht op bijstand was geen sprake. Daarbij komt dat als belanghebbende niet op het afstemmingsgesprek verschijnt en geen uitleg geeft over de reden van het niet verschijnen op de oproepen, het college gehouden is om de bijstand gedurende een bepaalde periode te verlagen overeenkomstig de Maatregelenverordening. Het college mag dan uitgaan van volledige verwijtbaarheid aan de kant van belanghebbende, zodat ook in dat opzicht het recht op bijstand kan worden vastgesteld.

Niet bevoegd
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het college niet bevoegd was tot opschorting en intrekking van de bijstand op grond van artikel 54 lid 1 en 4 WWB. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit.  De rechtbank ziet aanleiding de primaire besluiten te herroepen nu deze eveneens zijn genomen in strijd met genoemde bepalingen. Dit betekent dat het recht van belanghebbende op bijstand herleeft met ingang van de datum opschorting (en intrekking).

Maatregel, geen dringende redenen
Over de maatregel op de bijstand bij de nieuwe aanvraag overweegt de rechtbank als volgt. Zoals overwogen, is het niet verschoonbaar dat belanghebbende niet is verschenen op de twee afspraken. Uit artikel 18 lid 2 WWB volgt dat het college in dat geval de bijstand moet verlagen overeenkomstig de Maatregelenverordening, tenzij elke verwijtbaarheid ontbreekt. De rechtbank heeft al geoordeeld dat van het laatste geen sprake is. Naar het oordeel van de rechtbank stelt het college zich terecht op het standpunt dat de weigering van belanghebbende om te verschijnen is te kwalificeren als een gedraging als bedoeld in artikel 8 lid 2 onder a van de Maatregelenverordening. Artikel 7 lid 1 onder b van de Maatregelenverordening bepaalt dat in een dergelijk geval de bijstand wordt verlaagd met 30% voor de duur van één maand. Gesteld noch gebleken is dat er dringende redenen zijn op grond waarvan het college van oplegging van een dergelijke maatregel moest afzien. De rechtbank verklaart het beroep tegen het opleggen van de maatregel ongegrond.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies