ECLI:NL:CRVB:2015:513
Verschenen in USZ 2015/116 (Sdu Uitspraken Sociale Zekerheid), aflevering 5
Inhoudsindicatie
Afwijzing aanvraag voor bijzondere bijstand voor de kosten van de door haar aan het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen verschuldigde ouderbijdrage in verband met de uithuisplaatsing van haar twee kinderen. De bedoelde kosten moeten worden beschouwd als kosten ter voldoening aan een alimentatieverplichting als bedoeld in artikel 14, aanhef en onder a, van de WWB en kunnen niet worden gerekend tot de noodzakelijke kosten van het bestaan.
Redactie. De ouderbijdrage voor jeugdhulp is afgeschaft (Stb. 2017, 64). Deze wet werkt terug tot 1 januari 2016.
Noot door I.M. Lunenburg
Het begrip ‘noodzakelijke kosten van het bestaan’ is in de Wet werk en bijstand (WWB) niet nader omschreven (dit is ongewijzigd gebleven in de Participatiewet die op 1 januari 2015 in werking is getreden). Dat leidt, zo blijkt uit de talrijke jurisprudentie van de CRvB, met regelmaat tot hoofdbrekens bij de toepassing van art. 35 WWB. Echter, kosten die in ieder geval niet tot de noodzakelijke kosten worden gerekend zijn neergelegd in art. 14 WWB (eveneens ongewijzigd in de Participatiewet). Bijzondere bijstand voor de aldaar genoemde kosten wijst het college dan ook af op grond van dat artikel. Zo worden kosten als gevolg van een alimentatieverplichting als niet noodzakelijk aangemerkt (art. 14 onder a WWB). Daar gaat het geschil over in de onderhavige zaak. Waarom is deze uitspraak bijzonder? Op zich qua ‘kostensoort’ misschien niet, maar bijzonder is wel dat de CRvB zich baseert op jurisprudentie die elf jaar geleden tot stand is gekomen. Vastgesteld moet worden dat die uitspraak zijn gelding heeft behouden onder de WWB.
De uitspraak roept twee vragen op. Zou art. 14 WWB in het individuele geval kunnen worden gepasseerd? De tweede vraag is toekomstgericht. De Wet op de jeugdzorg (Wjz) heeft op 1 januari 2015 namelijk plaats gemaakt voor de Jeugdwet. Behoudt de jurisprudentie ook zijn gelding voor de ouderbijdrage op grond van die wet?
De onderhavige zaak
Belanghebbende is aan het Landelijk Bureau Inning Ouderbijdrage (LBIO) een ouderbijdrage op grond van de Wjz verschuldigd in verband met de uithuisplaatsing van haar twee kinderen. Zij beschikt over een minimuminkomen dat bestaat uit een arbeidsongeschiktheidsuitkering welke wordt aangevuld met een toeslag op grond van de Toeslagenwet ter hoogte van de bijstandsnorm voor een alleenstaande. Voor de twee kinderen kan zij geen aanspraak maken op kinderbijslag. Het college wijst de aanvraag om bijzondere bijstand voor de kosten af en handhaaft dat besluit in een beslissing op bezwaar. In de beroepsfase vangt belanghebbende eveneens bot. De rechtbank volgt het college onder verwijzing naar CRvB 3 februari 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AO3476, «USZ» 2004/87.
De CRvB bevestigt de rechtbank hierin en overweegt het volgende. De bijzondere bijstand heeft betrekking op de kinderen waarvoor geen aanspraak bestaat op kinderbijslag. Voor de toepassing van de WWB behoren die kinderen dan ook niet tot het gezin van belanghebbende (art. 4 lid 1 onder c en e WWB). Daarom en in aanmerking genomen dat de door belanghebbende verschuldigde ouderbijdrage rechtstreeks voortvloeit uit het feit dat zij op grond van art. 1:392 lid 1 BW voor die kinderen onderhoudsplichtig is, moeten de hier in geding zijnde kosten worden beschouwd als kosten ter voldoening aan een alimentatieverplichting als bedoeld in art. 14 onder a WWB. Dat de hoogte van de ouderbijdrage, anders dan bij alimentatieverplichtingen, forfaitair is vastgesteld, doet hieraan niet af. De aard van de kosten vloeien immers rechtstreeks voort uit de in het BW geregelde onderhoudsplicht, aldus de CRvB.
De stelling van belanghebbende dat de verschuldigde ouderbijdrage, kort gezegd, niet kan worden beschouwd als kosten ter voldoening aan een alimentatieverplichting slaagt dan ook niet. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van art. 69 Wjz volgt namelijk dat de onderhoudsplichtige ouder bijdrageplichtig is, ook als het kind uit huis is geplaatst. Komen de hiermee verband houdende kosten voor rekening van de overheid, dan wordt het redelijk geacht dat onderhoudsplichtigen bijdragen in de kosten van verzorging en verblijf. Er is geen ouderbijdrage verschuldigd voor ambulante hulpverlening (Kamerstukken II 2001/02, 28168, 3, p. 80). Het behoeft geen toelichting dat de verschuldigde ouderbijdrage, in casu € 175,16 per maand, een aanslag is op het te besteden inkomen van belanghebbende dat ter hoogte van het voor haar geldende sociaal minimum ligt.
Passeren van art. 14 WWB
Kan art. 14 WWB met succes ‘buiten spel’ komen te staan? Het antwoord moet ontkennend luiden. Ik merk daarbij op dat uit de wetgeschiedenis van de WWB niet blijkt dat de wetgever de strekking van art. 16 Abw, de rechtsvoorganger van art. 14 WWB, heeft willen wijzigen (vergelijk Kamerstukken II 2002/03, 28870, 3, p. 46). Blijkens CRvB 3 februari 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AO3476, «USZ» 2004/87 volgt uit de wetsgeschiedenis van art. 16 Abw dat in deze bepaling kosten worden genoemd welke vanwege hun aard niet onder de werkingssfeer van deze wet kunnen worden gebracht. Opgenomen zijn de belangrijkste kostensoorten die in de jurisprudentie consequent als niet noodzakelijk worden aangemerkt. Het aanwenden van de bijstandsuitkering voor de betaling van deze kosten mag niet tot een toekenning van extra bijstand leiden, aangezien dan alsnog langs indirecte weg bijstand voor deze kosten zou worden verleend. In CRvB 7 maart 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV3923 lees ik een aanvullend antwoord op de vraag. Uit de wetgeschiedenis valt volgens de CRvB op te maken dat het zich niet verdraagt met de doelstelling van art. 16 Abw om aan het college van burgemeester en wethouders een bevoegdheid te geven – ook niet in zeer dringende gevallen – van die bepaling af te wijken (Kamerstukken II 1992/93, 22545, 8, p. 112). Hieruit blijkt dat ook de weg van de zeer dringende redenen als bedoeld in art. 16 WWB is afgesloten van bijstandsverlening voor kosten die staan genoemd in art. 14 WWB.
Verzoek aan het LBIO
Hoewel het Uitvoeringsbesluit Wjz geen hardheidsclausule kent, meen ik dat de belanghebbende zich toch had moeten richten tot het LBIO. Zij had een verzoek moeten doen tot het buiten invordering stellen van de verschuldigde ouderbijdrage op grond van art. 71b Uitvoeringsbesluit Wjz. Ondanks het feit dat toepassing van voornoemd artikel een discretionaire bevoegdheid is van het LBIO én daarin limitatief is bepaald in welke situaties van deze bevoegdheid kan worden gebruikgemaakt, had een dergelijk verzoek zeker succesvol kunnen zijn. In een uitspraak van 27 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2516 oordeelt de ABRvS namelijk dat het LBIO, gelet op het bepaalde in art. 94 Grondwet, moest onderzoeken of de toepassing van art. 71b Uitvoeringsbesluit Wjz jegens belanghebbende in verband met de bijzondere omstandigheden van het geval strijd met art. 8 EVRM oplevert en die bepaling derhalve in zoverre buiten toepassing moest worden gelaten. Het LBIO heeft dat onderzoek niet verricht. In die zaak ging het ook om een belanghebbende die geen bijstandsuitkering ontving. Zie ook ABRvS 7 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3716 waar de ABRvS, naast art. 8 EVRM, ook art. 3 Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK) noemt waaraan in voorkomende gevallen moet worden getoetst. Bij alle maatregelen (waaronder het opleggen van de ouderbijdrage, IML) die worden genomen betreffende kinderen moeten de belangen van het kind een eerste overweging vormen, aldus de ABRvS.
Ouderbijdrage Jeugdwet
Behoudt de jurisprudentie zijn gelding voor de ouderbijdrage op grond van de Jeugdwet? In de Jeugdwet is in art. 8.2.1 lid 1 neergelegd dat onderhoudsplichtige ouders voor jeugdhulp met verblijf buiten het gezin in principe een ouderbijdrage zijn verschuldigd. Deze ouderbijdrage vervangt de ouderbijdrageregeling in de Wjz. De ouderbijdrage is ingegeven door het besparingsmotief: ouders van wie de kinderen buiten het gezin worden verzorgd hebben minder kosten voor die kinderen. Het wordt redelijk geacht dat onderhoudsplichtigen bijdragen in de kosten van jeugdhulp, wanneer door de overheid een deel van het onderhoud en de verzorging bij verblijf buiten het gezin wordt overgenomen (Kamerstukken II 2012/13, 33684, 3, p. 96 en 224). De wetgever heeft in de Jeugdwet zo blijkt, ten opzichte van de Wjz, geen wijziging beoogd bij het opleggen van de ouderbijdrage. De ouderbijdrage voor de Jeugdwet wordt overigens vastgesteld en geïnd door het Centraal Administratiekantoor (Stcrt. 2015, 648).
Ten opzichte van de Wjz zijn er bij of krachtens de Jeugdwet een aantal wijzigingen doorgevoerd. Ik noem er twee die hier relevant zijn. Als eerste is in art. 8.2.3 lid 5 Jeugdwet een hardheidsclausule opgenomen. Een dergelijke clausule ontbrak, zoals gezegd, in de Wjz. Het Centraal Administratiekantoor (CAK) heeft hiervoor een beleidsregel vastgesteld (zie in dit verband Stcrt. 2015, 4194). Een tweede verbetering is dat het buiten invordering stellen van de ouderbijdrage geen discretionaire bevoegdheid is, maar in art. 8.1.4 Besluit Jeugdwet dwingendrechtelijk is voorgeschreven in de aldaar genoemde gevallen.
Tot slot
De verschuldigde ouderbijdrage op grond van de Jeugdwet moet volgens mij worden aangemerkt als kosten met betrekking tot het voldoen aan een alimentatieverplichting. Daarmee staat art. 14 onder c Participatiewet in de weg aan bijstandsverlening. Onderhoudsplichtigen kunnen zich richten tot het CAK en zich mogelijk met succes beroepen op een van de hiervoor genoemde bepalingen.
Betaling van de ouderbijdrage zou overigens tot een aanspraak op kinderbijslag kunnen leiden. Het (eenmalig) verlenen van bijzondere bijstand daarvoor moet echter, gelet op de jurisprudentie, worden gekwalificeerd als buitenwettelijk begunstigend beleid. Wat daar ook van zij.