Kostendelersnorm in strijd met internationaal recht?

De rechtbank Amsterdam heeft wederom te oordelen of aan belanghebbende een voorlopige voorziening moet worden toegewezen vanwege het toepassen van de kostendelersnorm. Die pakt heel ongelukkig uit: de partner van belanghebbende is namelijk niet gelijkgesteld met een Nederlander (RBAMS:2015:5405). De vraag of de kostendelersnorm strijd oplevert met internationaal recht wordt niet door de voorzieningenrechter beantwoord maar door de meervoudige kamer op 8 oktober aanstaande.

Wat speelt er?
Het college past de kostendelersnorm als bedoeld in artikel 22a Participatiewet (PW) toe op de bijstandsuitkering. Belanghebbende maakt hiertegen bezwaar en dient rechtstreeks beroep in waarbij de voorzieningenrechter wordt verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek strekt ertoe dat de bijstandsuitkering naar de norm van een alleenstaande, die belanghebbende tot 1 juli 2015 ontving, wordt voortgezet.

Belanghebbende verblijft in Nederland op basis van een verblijfsvergunning op medische gronden. Hij heeft een relatie waaruit op 26 augustus 2014 een kind is geboren. Dat kind is door hem erkend. De partner en het kind hebben geen rechtmatig verblijf in Nederland. Sinds 29 augustus 2014 hebben de partner en het kind zich bij belanghebbende ingeschreven op het adres. Omdat de partner gelet op haar verblijfsstatus geen recht op bijstand heeft, ontving belanghebbende tot 1 juli 2015 bijstand naar de norm van een alleenstaande met 20% woontoeslag.

Het college wijzigt de uitkering met ingang van 1 juli 2015 door toepassing te geven aan de in artikel 22a lid 1 PW vermelde kostendelersnorm omdat de partner mede hoofdverblijf heeft in de woning van belanghebbende op het uitkeringsadres. Het college stelt zich op het standpunt dat de partner in de kostendelersnorm moet worden betrokken. Dit betekent dat bijstandsuitkering van belanghebbende met ingang van 1 juli 2015 op 50% van het WML wordt vastgesteld. Dat is een bedrag van € 686,31 per maand.

Belanghebbende voert aan dat het college ten onrechte toepassing geeft aan de kostendelersnorm. Kort samengevat is hij van oordeel dat de wetgever niet heeft voorzien in een situatie waarin een bijstandsgerechtigde een huishouden deelt met iemand die vanwege het ontbreken van een rechtmatig verblijf geen mogelijkheid heeft om zelf in een inkomen te voorzien.

Wettelijk kader
Artikel 22a lid 1 PW bepaalt als de belanghebbende met een of meer meerderjarige personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, de norm per kalendermaand voor de belanghebbende is:

Hierbij staat:

• A voor het totaal aantal meerderjarige personen dat in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft; en
• B voor de rekennorm.

Artikel 22a lid 3 onder a PW, voor zover hier van belang, bepaalt dat lid 1 niet van toepassing is op de belanghebbende die gehuwd is en alleen met zijn echtgenote in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, tenzij die echtgenoot geen recht op algemene bijstand heeft. Op grond van artikel 3 lid 2 PW¹ worden in deze wet als gehuwden mede aangemerkt, de ongehuwde die met een ander een gezamenlijke huishouding voert. Artikel 24 PW² bepaalt dat indien één van de gehuwden geen recht heeft op algemene bijstand, voor de rechthebbende echtgenoot de norm gelijk is aan de norm die voor hem als alleenstaande of alleenstaande ouder zou gelden.

Toelichting college
De gemachtigde van het college licht ter zitting verder toe dat het in de Koppelingswet neergelegde koppelingsbeginsel ertoe strekt het recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen ten laste van de collectieve middelen, te koppelen aan rechtmatig verblijf in Nederland. Het is niet de bedoeling dat door bijstandsverlening aan degene die wel recht heeft op bijstand, indirect bijstand wordt verleend aan de niet rechthebbende partner. Het koppelingsbeginsel brengt met zich dat ook in acute noodsituaties bijstandsverlening aan vreemdelingen is uitgesloten.

Toelichting belanghebbende
Belanghebbende stelt daar ter zitting tegenover dat met het toepassen van de kostendelersnorm inbreuk wordt gemaakt op zijn privé- en gezinsleven en dat ten onrechte een onderscheid, zoals bedoeld in artikel 14 EVRM, wordt gemaakt. Volgens hem wordt hij in feite voor de keuze gesteld om hetzij het gezinsleven te beëindigen, hetzij in grote financiële problemen te komen. Volgens hem kan hij, na toepassing van de kostendelersnorm, van zijn uitkering niet eens zijn huur betalen. Daarnaast komt hij, behalve voor kinderbijslag, niet in aanmerking voor toeslagen van de Belastingdienst, zoals een kindgebonden toeslag (red. budget) en zorgtoeslag, omdat zijn partner als toeslagpartner geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft. Volgens belanghebbende bestaat het risico dat zijn woning wordt ontruimd en hij met zijn partner en hun zeer jonge kind, die voeding, kleding en onderdak nodig heeft, op straat komt te staan. Het bestreden besluit is daarom in strijd met:

• artikel 26 IVBPR;
• artikel 1 van het eerste Protocol in combinatie met artikel 14 en artikel 8 EVRM,
• de artikelen 3 lid 1 en 27 IVRK,
• de artikelen 11 en 12 IVESCR; en
• de artikelen 13, 16 en 17 ESH,

aldus belanghebbende.

Overweging voorzieningenrechter
De voorzieningenrechter overweegt dat artikel 26 IVBPR, artikel 14 EVRM en artikel 1 lid 1 Protocol nr. 12 bij het EVRM niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen verbieden, maar slechts die behandeling die als een ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd. Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van het EHRM, moet een ongerechtvaardigd onderscheid worden aangenomen, als voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. Dit doet zich voor, als dat onderscheid geen legitiem doel dient of er geen redelijke, proportionele verhouding is tussen de gebruikte middelen en het doel dat daarmee wordt beoogd te realiseren (Konstantin Markin tegen Rusland, arrest van 22 maart 2012, nr. 30078/06, § 125, en Biao tegen Denemarken, arrest van 25 maart 2014, nr. 38590/10, § 92 (www.echr.coe.int)).

Memorie van Toelichting
Onder 1.4 van de MvT bij de wijziging van de Wet werk en bijstand en enkele andere sociale zekerheidswetten (Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten) over artikel 24 PW wordt opgemerkt dat als sprake is van een situatie dat één van de gehuwden geen recht heeft op algemene bijstand, de partner zonder recht op bijstand wel meetelt voor het aantal personen dat hoofdverblijf heeft in dezelfde woning en voor de desbetreffende normhoogte van de kostendelersnorm (TK 2013/14, 33 801, nr. 3, p. 8). Hieruit maakt de voorzieningenrechter op dat het de bedoeling van de wetgever is geweest geen onderscheid te hebben willen maken tussen partners van bijstandsgerechtigden die om welke (uiteenlopende) redenen dan ook geen recht op bijstand hebben. Zie hiervoor ook de Nota van wijziging, waarin het lid 3 onder a aan artikel 22a PW is toegevoegd (TK 2013/14, 33 988, nr. 6, p. 14). Hieronder valt ook de omstandigheid dat de partner van belanghebbende geen recht op bijstand heeft wegens het ontbreken van een geldige verblijftitel.

De voorzieningenrechter begrijpt de stellingen van belanghebbende aldus dat hij meent dat deze regel vanwege strijd met het internationale recht in zijn geval niet kan worden toegepast, omdat zijn partner gelet op haar verblijfsstatus, niet actief kan bijdragen in de kosten van de gemeenschappelijke huishouding. Hij meent dat hiermee indirect een onderscheid wordt gemaakt tussen – kort gezegd – bijstandsgerechtigden met Nederlandse kostendelers in het huishouden en bijstandsgerechtigden zoals belanghebbende die een vreemdeling zonder verblijfsstatus in huis hebben opgenomen. Hij is van oordeel dat dit onderscheid niet gerechtvaardigd is omdat het doel van de kostendelersnorm blijkens wetgeschiedenis het voorkomen van stapelen van uitkeringen binnen een huishouden is en het rekening houden met kostenvoordelen die er zijn als meerdere volwassenen samen een huishouden vormen. Dit doel kan in een geval als dat van belanghebbende niet worden gehaald omdat zijn partner geen beroep kan doen op een minimumvoorziening en dus niets kan bijdragen. Onverkorte toepassing van de kostendelersnorm leidt er volgens hem toe dat hij zelf zakt beneden het sociale minimum en zijn huur niet kan betalen. Hij acht dit een onevenredig gevolg van de toepassing van de kostendelersnorm.

Jurisprudentie
Mede gelet op de uitspraak RVS:2014:3788 is de voorzieningenrechter van oordeel dat niet op voorhand gezegd kan worden dat de stellingen van belanghebbende geen enkele redelijke kans van slagen hebben. De hier aan de orde zijnde vragen lenen zich echter niet voor een beoordeling in het kader van een voorlopige voorziening. Ter zitting van 8 oktober 2015 zal de rechtbank in een meervoudige kamer zich buigen over de rechtsvraag of onverkorte toepassing van de kostendelersnorm in een geval als het onderhavige leidt tot strijd met het internationale recht. De voorzieningenrechter zal zich dan ook beperken tot de vraag of bij afweging van belangen een voorlopige voorziening moet worden getroffen.

Afweging van belangen
Daarbij betrekt de voorzieningenrechter enerzijds de gezondheidssituatie van belanghebbende en de omstandigheid dat het kind van hem en zijn partner nog heel jong is en in hoge mate afhankelijk is van zijn ouders. Daarnaast verklaart hij ter zitting dat zijn partner een verblijfsvergunning heeft aangevraagd voor haarzelf en het kind. Onverkorte toepassing van de kostendelersnorm zou mogelijk betekenen dat zijn partner en het kind de woning moeten verlaten omdat hij de huur niet meer kan opbrengen. Het gezinsleven wordt daarmee verstoord, waardoor ook het belang van het jonge kind in het gedrang komt.
Het belang van het college, anderzijds, is om te voorkomen dat door bijstandsverlening aan bijstandsgerechtigden illegale vreemdelingen indirect worden gefaciliteerd om hun wederrechtelijke verblijf voort te zetten of de schijn van legaliteit te verwerven.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter moet het belang van belanghebbende bij toewijzing van het verzoek zwaarder wegen dan het belang van het college bij afwijzing daarvan. Gelet hierop zal de voorzieningenrechter het bestreden besluit schorsen totdat op het beroep is beslist.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies

1. ongewijzigd gebleven in de Participatiewet ↩

2. eveneens ongewijzigd gebleven ↩