Niet-rechthebbende partner en bijstand

In mijn werkpraktijk komen er steeds vaker vragen op over de bijstandsuitkering als er sprake is van een niet-rechthebbende partner.
Die gaan meestal over de hoogte van de bijstand. Moet het college, en zo ja op welke grondslag een verhoging toekennen op de toepasselijke bijstandsnorm van de rechthebbende partner. Met ingang van 1 januari 2016 is die vraag wederom actueel omdat art. 24 PW vanaf die datum voorschrijft dat de bijstandsnorm van de rechthebbende partner 50 procent bedraagt van de gehuwdennorm.

De niet-rechthebbende partner
Een niet-rechthebbende partner is degene die is uitgesloten van het recht op bijstand. Daar zijn verschillende gronden voor aan te wijzen in de Participatiewet. Een overzicht van de meest voorkomende situaties. Degene die:

• niet gelijk gesteld is met een Nederlander (art. 11 lid 2 PW)
• rechtens zijn vrijheid is ontnomen (art. 13 lid 1 aanhef en onder a PW)
• zich onttrekt aan de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel (art. 13 lid 1 aanhef en onder b PW)
• langer dan vier weken verblijf houdt buiten Nederland dan wel een aaneengesloten periode van langer dan vier weken verblijf houdt buiten Nederland (art. 13 lid 1 aanhef en onder e PW)
• jonger is dan 27 jaar en uit Rijks kas bekostigd onderwijs kan volgen en aanspraak heeft op WSF-2000 dan wel daar geen aanspraak op heeft omdat hij het onderwijs niet volgt (art. 13 lid 2 aanhef onder c PW)
• jonger is dan 27 jaar en uit wiens houding en gedragingen ondubbelzinnig blijkt dat hij de verplichtingen uit art. 9 lid 1 of art. 55 (art. 13 lid 2 aanhef en onder d PW)
• gebruik maakt (kan maken) van een aan de bijstand voorliggende toereikende en passende voorziening (art. 15 PW)

Middelen niet-rechthebbende partner
Het spreekt voor zich dat de middelen als bedoeld in art. 31 lid 1 PW van de niet-rechthebbende partner van belang zijn bij de vaststelling van het recht en de hoogte van de bijstand voor de rechthebbende partner. Het inkomen van de niet-rechthebbende partner wordt slechts in aanmerking genomen voor zover het inkomen van de gehuwden tezamen meer bedraagt dan de bijstandsnorm voor gehuwden. Dit met inbegrip van de bijstand die zou worden verleend als het inkomen van de niet-rechthebbende partner niet aanmerking wordt genomen (art. 32 lid 3 PW).

Bijzonder inkomen
Art. 33 PW bepaalt hoe het college om moet gaan met bijzonder inkomen. Het eerste, vierde en vijfde lid blijven hier onbesproken omdat die niet van belang zijn bij een niet-rechthebbende partner. Bij niet-rechthebbende partners zijn het tweede en derde lid wel van belang. Daarin staan de bedragen die gelden in geval van WSF 2000 of een tegemoetkoming op grond van de Wtos. De Wet studievoorschot hoger onderwijs heeft het tweede lid gewijzigd¹ vanwege het vervallen van de partnertoeslag als bedoeld in art. 3.4 WSF 2000 per 1 januari 2016 (Stb. 2015, 50 en 51).

Vereenvoudigingen van toeslagen door overheveling van de partnertoeslag
Met de Wet studievoorschot hoger onderwijs is de partnertoeslag afgeschaft. Deze toeslag was bedoeld als aanvulling voor studenten met de zorg voor een financieel afhankelijke partner met kinderen. Deze specifieke toeslag past niet meer bij de huidige uitgangspunten van de sociale zekerheid, in het bijzonder de uitgangspunten van de Wet werk en bijstand [red. thans Participatiewet]. Zo staan in de WWB verplichtingen gericht op arbeidsinschakeling voorop. Er wordt gekeken naar het gezamenlijk inkomen en vermogen en als dit lager is dan de van toepassing zijnde bijstandsnorm kan bijstand worden toegekend. De partners van studenten kunnen na inwerkingtreding van dit voorstel net als iedereen een beroep doen op de bijstand als tijdelijk vangnet. Daarmee zullen de prikkels uit de WWB ook van toepassing zijn op de partners van studenten. Naast het mogelijke recht op bijstand kunnen deze gezinnen voor inkomensondersteuning ook gebruikmaken van verschillende kindregelingen, zoals kinderbijslag, eventueel kindgebonden budget en kinderopvangtoeslag. Voorwaarde voor toekenning van de bijstand is dat de middelen van de studerende en diens partner niet hoger zijn dan de van toepassing zijnde bijstandsnorm. Hierbij wordt een deel van het inkomen uit studiefinanciering in aanmerking genomen, namelijk het normbedrag voor kosten van levensonderhoud, genoemd in de WSF 2000 (art. 3.18, overzicht 1). De middelen die gemoeid zijn met de partnertoeslag (€ 7 miljoen) worden van de begroting van het Ministerie van OCW overgeheveld naar de begroting van het Ministerie van SZW conform de afspraak in het regeerakkoord. Overigens blijft de eenoudertoeslag bestaan (TK 2014/15, 34 035, nr. 3, p. 33).

Technische overgangsbepalingen
Art. 12.17 WSF 2000 zorgt ervoor dat in de maanden september tot en met december 2015 de partnertoeslag als prestatiebeurs uitgekeerd blijft worden. Dit artikel is nodig omdat de partnertoeslag voor studenten in het hoger onderwijs vanaf 1 september 2015 geen deel meer uitmaakt van de basisbeurs. De partnertoeslag wordt per 1 januari 2016 afgeschaft als vorm van studiefinanciering. Dit kan voor partners van de studerenden die het aangaat een verhoogde aanspraak op een bijstandsuitkering betekenen. Het bedrag dat met deze wijziging vrijkomt, wordt dan ook overgeheveld naar de begroting van het Ministerie van SZW. Art. 12.18 WSF 2000 bewerkstelligt dat de regels over de eerder toegekende partnertoeslag in stand blijven. In dit artikel wordt daarom geregeld dat de eventuele herberekening van het recht op partnertoeslag, de omzetting in een gift van de toegekende toeslag en de koppeling van deze toeslag aan het prestatiebeurs-principe in stand blijven voor zover de toeslagen al zijn toegekend (TK 2014/15, 34 035, nr. 3, p. 84).

Vermogen
Mocht het vermogen van de rechthebbende en niet-rechthebbende partner tezamen de actuele vermogensgrens (art. 34 lid 3 PW) van gehuwden overschrijden, dan bestaat er geen recht op bijstand.

Rechthebbende partner
Dat de rechthebbende partner wordt aangemerkt als alleenstaande of alleenstaande ouder volgt uit art. 24 PW. Zie verder onder het kopje ‘Alleenstaande en alleenstaande ouder (wel hoofdverblijf niet-rechthebbende partner)’ van dit blog.

Toeslagpartner (Awir)
De rechthebbende partner heeft (in de meeste gevallen) een ’toeslagpartner’ als bedoeld in art. 3 Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir). Degene die voor de bijstand als alleenstaande (ouder) wordt aangemerkt, kan dat voor de Belastingdienst-Toeslagen niet zijn. Gaat het om een alleenstaande ouder in de zin van de Participatiewet die volgens de Awir een toeslagpartner heeft, dan bestaat geen recht op de verhoging van het kindgebonden budget; de zogeheten alo-kop. Verder is het zo dat het niet (altijd) van belang is dat beide ‘gehuwden’ hoofdverblijf hebben in dezelfde woning (lees ook: ingeschreven staan in de BRP op hetzelfde adres). Denk aan de partner die in detentie verblijft en er geen sprake is duurzaam gescheiden leven wat blijkt uit het opstarten van een echtscheidingsprocedure (tafel en bed). Dit wijzigt per 1 januari 2016 niet.

Geen rechtmatig verblijf
Is de partner van belanghebbende een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van art. 8 Vw 2000, dan heeft de belanghebbende geen aanspraak op een tegemoetkoming (art. 9 lid 2 Awir). Dit betekent dat er geen recht bestaat op huurtoeslag, zorgtoeslag, kinderopvangtoeslag en kindgebonden budget. Dit wijzigt per 1 januari 2016 niet. In zo’n geval ligt het voor de hand dat de rechthebbende partner bijzondere bijstand aanvraagt voor bijvoorbeeld een woonkostentoeslag of zorgtoeslag. Het is immers moeilijk voorstelbaar dat de rechthebbende partner de bedoelde kosten kan betalen uit de toepasselijke bijstandsnorm.

Jurisprudentie
In CRVB:2011:BT1740 oordeelt de Raad dat de kosten voor de nominale ziektekostenpremie moeten worden voldaan uit de bijstandsnorm. Voor de overige kosten van de ziektekostenpremie moet de zorgtoeslag in beginsel als een toereikende en passende voorliggende voorziening worden aangemerkt. Voor de situatie van belanghebbende, waarin sprake is van een partner die geen rechtmatig verblijf in Nederland houdt in de zin van art. 8 Vreemdelingenwet 2000, geldt dat in de voorliggende voorziening de bewuste keus is gemaakt om geen zorgtoeslag toe te kennen. Dat betekent dat art. 15 lid 1 tweede volzin WWB in de weg staat aan verlening van bijzondere bijstand. Red. In deze zaak zijn de zeer dringende redenen als bedoeld in art. 16 WWB niet aangevoerd. in r.o. 4.2.2. geeft de Raad aan dat er geen grond is – wat betreft deze kosten – voor het oordeel dat wegens zeer dringende redenen bijzondere bijstand moet worden verleend. Verder wordt aangenomen dat het uitgangspunt, voor zover het dus specifieke kosten betreft, niet wijzigt (zie verder het einde van dit blog).

Alleenstaande en alleenstaande ouder (wel hoofdverblijf niet-rechthebbende partner)
Hebben de rechthebbende en niet-rechthebbende partner hoofdverblijf in dezelfde woning, dan speelt het volgende. Op grond van art. 22a lid 3 onder a tweede volzin PW geldt thans dat voor hen de kostendelersnorm van toepassing is, tenzij sprake is van een uitzondering (zie verder in dit blog). Daaruit volgt dat het college bij de berekening van de hoogte van de bijstandsnorm gehouden is om bij de A-factor twee personen op te voeren. De uitkomst is 50% van de gehuwdennorm (zie schema Kostendelersnorm algemeen). De hoogte van die bijstandsnorm is € 687,59.²

Historie
Tot 1 januari 2015: toeslagen (WWB)
In de WWB bestond een andere systematiek voor het rekening houden met het wel/niet kunnen delen van kosten dan in de Participatiewet. In het kort. De hoogte van de bijstandsnormen voor alleenstaanden en alleenstaande ouders verschilden; respectievelijk 50% en 70% van de gehuwdennorm. Voor zover zij geen kosten met een ander konden delen, bestond recht op een toeslag (art. 25 en art. 30 WWB). De hoogte van de toeslag bedroeg maximaal € 271,90³ (art. 25 lid 2 WWB; 20% van de gehuwdennorm). De maximale hoogte van de bijstandsnorm (= basisnorm + toeslag) voor een alleenstaande was 70% van de gehuwdennorm (50+20) en voor een alleenstaande ouder 90% van de gehuwdennorm (70+20).

Tot 1 januari 2015: geen kosten kunnen delen met een niet-rechthebbende partner
Veel gemeenten kende een maximale toeslag toe aan de rechthebbende partner ingeval de niet-rechthebbende niet over middelen beschikte. Vaak werd die aangeduid als woontoeslag, zie bijvoorbeeld RBAMS:2015:5405. Meestal betreft dat de situatie met een niet aan een Nederlander gelijkgestelde vreemdeling die dus niet onder art. 11 lid 2 en 3 WWB/PW valt. In zo’n geval kon niet worden gesproken van het kunnen delen van kosten als bedoeld in art. 25 WWB. In RBARN:2005:AS2620 oordeelt de rechtbank dat het standpunt van het college dat de letterlijke tekst van de artikelen 24 en 25 WWB aan het verstrekken van een toeslag aan de rechthebbende partner in de weg staat op zichzelf juist is. Dit laat evenwel onverlet dat het college op grond van het bepaalde in art. 18 lid 1 en 4 WWB⁴ de bijstand afwijkend moet vast stellen als individuele omstandigheden van betrokkene daartoe aanleiding geven. Hiertoe bestaat te meer aanleiding nu, zoals de Centrale Raad van Beroep in zijn uitspraak van 12 december 1995 (JABW 1996,40) heeft overwogen, niet kan worden aanvaard dat een rechthebbende partner (als bedoeld in art. 24 WWB), door een verlaging van de norm voor een echtpaar tot de helft, in een nadeliger positie komt dan een alleenstaande (ouder). Zie ook CRVB:2003:AF6326 waarin de Raad oordeelt dat belanghebbende ondanks het feit dat zij met een illegaal in Nederland verblijvende man zonder middelen, een gezamenlijke huishouding voert, in aanmerking blijft komen voor bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder (art. 32 Abw).

Bijstandsnorm vanaf 1 januari 2015
Per genoemde datum is de bijstandsnorm voor een alleenstaande en een alleenstaande ouder gelijk (art. 21 onder a PW). Dit is het resultaat van de hoogte van de bijstandsnorm in de WWB voor een alleenstaande die geen kosten kan delen met een ander (50% + 20% = 70% van de gehuwdennorm).
Om te voorkomen dat de alleenstaande ouder feitelijk 20% “tekort” komt, die kon immers aanspraak maken op 90% (70%+20%), is per 1 januari 2015 de verhoging van het kindgebonden budget ingevoerd: de zogeheten alo-kop (Wet hervorming kindregelingen). Deze verhoging compenseert de hier bedoelde 20% niet volledig. Dat is een bewuste keuze van de wetgever.

Huidige wettekst: bijzondere uitkomst?
Het kan echter zijn dat de niet-rechthebbende partner studeert die daardoor onder de uitzonderingen van de kostendelersnorm valt op grond van art. 22a lid 4 PW (zie schema Kostendelersnorm uitzonderingen). De uitkomst is bijzonder omdat de rechthebbende partner met een niet-rechthebbende studerende partner thans de bijstandsnorm ontvangt van art. 21 onder a PW (70% van de gehuwdennorm). Ingeval geen sprake is van een uitzondering, zoals bij een niet met een Nederlander gelijkgestelde vreemdeling het geval is, dan bedraagt de bijstandsnorm 50% van de gehuwdennorm. Dit wordt aangepast per 1 januari 2016 (zie hierna).

Geen uitzonderingen beoogd
De wetgever heeft niet beoogd om onderscheid te willen maken tussen partners van bijstandsgerechtigden die om welke (uiteenlopende) redenen ook geen recht op bijstand hebben. Zie hiervoor ook de Nota van Wijziging, waarin het lid 3 onder a aan artikel 22a PW is toegevoegd (TK 2013/14, 33 988, nr. 6, p. 14). Hieronder valt ook de omstandigheid dat de partner van belanghebbende geen recht op bijstand heeft wegens het ontbreken van een geldige verblijftitel.

Per 1 januari 2016
Met de Verzamelwet SZW 2016 wordt de kostendelersnorm verduidelijkt en worden omissies gecorrigeerd (EK 34 273 A). De hierna volgende tekst is gebaseerd op de MvT (TK 2015/16, 34 273, nr. 3). In plaats van dat de norm van belanghebbende wordt berekend op basis van de kostendelersnormsystematiek (artikel 22a PW), wordt de norm vastgesteld op basis van de basisnormen (artikel 20, 21, 22 of 24 PW). De kostendelersnorm op basis van artikel 22a geldt voortaan alleen als er kostendelende medebewoners zijn.

Correctie omissie
Ook wordt een omissie in art. 24 gecorrigeerd. Met deze norm wordt voorkomen dat indirect tevens bijstand wordt verleend aan de niet-rechthebbende partner. Per abuis was de norm nog niet in overeenstemming gebracht met het principe van de kostendelersnorm, ondanks dat dit wel al in de memorie van toelichting van de Wet WWB maatregelen was aangegeven (TK 2013/14, 33 801, nr. 3, p. 6-7 en zie ook TK 2013/14, 33 988, nr. 6).

Onduidelijke wettekst aangepast
Ook was de huidige wettekst onduidelijk. Volgens de regering konden twee artikelen van toepassing zijn (art. 22a lid 3 onder a tweede volzin en art. 24). Met deze wijziging krijgt de rechthebbende gehuwde in plaats van een alleenstaandennorm van 70% een norm van 50% van de gehuwdennorm die voor hem zou gelden als hij gehuwd zou zijn met een rechthebbende echtgenoot van zijn leeftijd. Dit geldt ook voor gehuwden waarvan de partner studeert en daardoor niet rechthebbend is. De wetgever wil geen onderscheidt maken voor studerenden die met de kostendelersnorm is geïntroduceerd. Het principe dat gehuwden samen één bijstandssubject vormen, er sprake is van zorg voor elkaar en men bij uitstek de kosten kan delen, prevaleert boven die uitzondering. Dit principe geldt ook als sprake is van gehuwden met een studerende partner en kostendelende medebewoners als bedoeld in het nieuwe art. 19a PW. Dit wordt in de wet verduidelijkt doordat de partner van 21 jaar en ouder altijd meetelt voor de hoogte van de bijstand gehuwde, ook in de situatie dat de partner studeert.

Redactionele opmerking
De vraag is of er wel twee artikelen van toepassing kunnen zijn, zoals de regering aangeeft. Art. 22a lid 3 onder a tweede volzin PW schrijft dwingend rechtelijk voor dat de kostendelersnorm van toepassing is. Verder bepaalt art. 22a lid 4 PW welke situaties daarvan zijn uitgezonderd. Dat roept wel de vraag op of het college art. 24 PW moet toepassen omdat het gunstiger uitpakt voor de rechthebbende partner. Op grond van dat artikel bestaat er namelijk recht op 70% van de gehuwdennorm (art. 21 onder a PW) en als de kostendelersnorm wordt toegepast slechts 50% van de gehuwdennorm. Het artikel 24 PW sluit artikel 22a PW echter niet uit en daarom kan feitelijk geen sprake zijn van een keuze welke artikel moet worden toegepast. Voor zover de wettelijke bepalingen niet duidelijk zijn kan de toelichting daar antwoord op geven. Daaruit blijkt dat de wetgever nooit de bedoeling heeft gehad om onderscheidt te maken tussen de aard van het niet-rechthebbend zijn (zie Kamerstukken onder het kopje ‘correctie omissie’ en r.o. 7.2 van RBAMS:2015:5405). Ik ga er dan ook vanuit dat art. 22a PW in voorkomende gevallen moet worden toegepast.

Red. 12 mrt: zie RBOBR:2016:364 waarin de rechtbank oordeelt dat art. 24 moet worden toegepast omdat de uitkomst daarvan gunstiger is.

Overgangsrecht
Als de wijziging van art. 24 voor bestaande gevallen leidt tot een lagere uitkering voor de belanghebbende, is hiervoor overgangsrecht van zes maanden geregeld.

1. er wordt alleen nog verwezen naar art. 3.5 WSF 2000 en niet meer naar art. 3.4. WSF 2000 ↩

2. uitgaande dat beiden 21 jaar en ouder zijn en er geen sprake is van een uitzondering; 50% van € 1.375,18 ↩

3. € 274,52, Stcrt. 2014 nr. 36891 ↩

4. ongewijzigd gebleven in de Participatiewet ↩