Rechtbank Amsterdam doet twee mooie uitspraken over toepassing kostendelersnorm

De rechtbank Amsterdam doet twee uitspraken over de vraag of het college de kostendelersnorm mag toepassen. De eerste uitspraak volgt op de RBAMS:2015:5405-VV waarin de voorzieningenrechter de voorlopige voorziening toewijst aan belanghebbende met een niet-rechthebbende partner en een kind dat door hem is erkend (RBAMS:2015:8732). Bij de tweede uitspraak speelt de vraag of de partner van belanghebbende rechtmatig verblijf houdt, en zo ja of het college in dat geval bevoegd is om de kostendelersnorm toe te passen (RBAMS:2015:8734).

1. Niet rechtmatig verblijvende partner
RBAMS:2015:8732

Waar gaat het over
Belanghebbende verblijft in Nederland op basis van een verblijfsvergunning op medische gronden. Hij heeft een partner uit welke relatie op 26 augustus 2014 een kind is geboren dat hij heeft erkend. Zijn partner en het kind hebben geen rechtmatig verblijf in Nederland. Sinds 29 augustus 2014 hebben de partner en het kind zich ingeschreven op het adres van belanghebbende. Omdat de partner gelet op haar verblijfsstatus geen recht op bijstand heeft, ontving belanghebbende tot 1 juli 2015 een bijstandsuitkering naar de norm van een alleenstaande met 20% woontoeslag.

Bestreden besluit
Het college wijzigt de uitkering met ingang van 1 juli 2015 door toepassing te geven aan de in art. 22a lid 1 PW vermelde kostendelersnorm. Dit omdat de partner mede haar hoofdverblijf heeft in de woning van belanghebbende op het uitkeringsadres. Het college stelt zich op het standpunt dat de partner in de kostendelersnorm moet worden betrokken. Dit betekent dat de bijstandsuitkering met ingang van 1 juli 2015 op 50 procent van het wettelijk minimumloon wordt vastgesteld. Dat is volgens de bijlage bij het bestreden besluit een bedrag van € 686,31 per maand. Belanghebbende voert aan dat het college ten onrechte toepassing heeft gegeven aan de kostendelersnorm. Kort samengevat is hij van oordeel dat de wetgever niet heeft voorzien in een situatie waarin een bijstandsgerechtigde een huishouden deelt met iemand die vanwege het ontbreken van een rechtmatig verblijf geen mogelijkheid heeft om zelf in een inkomen te voorzien.

Toepasselijke wetsartikelen
De rechtbank haalt art. 22a lid 1 PW aan. Het derde lid van artikel bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing op de belanghebbende die gehuwd is en alleen met zijn echtgenote in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, tenzij die echtgenoot geen recht op algemene bijstand heeft. Art. 3 lid 2 PW bepaalt dat in deze wet als gehuwde mede wordt aangemerkt de ongehuwde die met een ander een gezamenlijke huishouding voert. Verder bepaalt art. 24 PW dat als één van de gehuwden geen recht heeft op algemene bijstand, voor de rechthebbende echtgenoot de norm gelijk is aan de norm die voor hem als alleenstaande of alleenstaande ouder zou gelden.

Compensatieregeling; ontbreken procesbelang?
Het college deelt belanghebbende bij brief van 30 september 2015 mee hem te zullen compenseren voor de gevolgen van de kostendelersnorm. Daartoe is op 22 september 2015 een spoedvoordracht aan het college gedaan, waaruit blijkt van compensatie in de vorm van bijzondere bijstand. Dit betekent dat de uitkering met de compensatie daarbij opgeteld op het niveau van voor 1 juli 2015 gehandhaafd blijft. De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of belanghebbende onder deze omstandigheden nog een belang heeft bij een beslissing van de rechtbank op zijn beroep. De rechtbank oordeelt van wel omdat de compensatieregeling in beginsel voor de duur van één jaar geldt en het college het primaire besluit tot toepassing van de kostendelersnorm onverkort handhaaft.

Inbreuk op en strijdig met internationale verdragen
Belanghebbende stelt dat met het toepassen van de kostendelersnorm inbreuk wordt gemaakt op art. 1 EP in combinatie met art. 14 en art. 8 EVRM en dat het bestreden besluit in strijd is met art. 26 IVBPR, de artikelen 3 lid 1 en 27 IVRK, de artikelen 11 en 12 IVESCR en de artikelen 13, 16 en 17 ESH.

Reden niet-rechthebbende zijn niet relevant
De rechtbank stelt voorop dat in de memorie van toelichting bij de wijziging van de Wet werk en bijstand en enkele andere sociale zekerheidswetten¹ wordt opgemerkt dat als sprake is van een situatie dat één van de gehuwden geen recht heeft op algemene bijstand, de partner zonder recht op bijstand wel meetelt voor het aantal personen dat hoofdverblijf heeft in dezelfde woning en voor de desbetreffende normhoogte van de kostendelersnorm (TK 2013/14, 33 801, nr. 3, p. 7). Hieruit lijkt te volgen dat de wetgever niet relevant acht om welke reden de partner van de bijstandsgerechtigde geen recht op bijstand heeft. De wetgever lijkt daarmee te hebben beoogd dat de partner die geen recht op bijstand heeft wegens het ontbreken van een geldige verblijftitel wel meetelt bij de vaststelling van de kostendelersnorm. Deze bedoeling van de wetgever lijkt ook te volgen uit de Nota van wijziging, waarin het derde lid, onder a, aan art. 22a PW is toegevoegd. (TK 2013/14, 33 988, nr. 6, p. 14 en p. 50).

KDN in strijd met art. 1 EP?
Voor de vraag of de toepassing van de kostendelersnorm in strijd is met art. 1 EP overweegt de rechtbank dat op grond van vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep onder de term “eigendom” (of “possessions”) in dit artikel ook vermogensbestanddelen moeten worden verstaan, met inbegrip van aanspraken, met betrekking waartoe een betrokkene kan onderbouwen dat hij ten minste een gerechtvaardigde verwachting heeft dat die zullen worden gerealiseerd (zie onder meer CRVB:2011:BR3541). Als sprake is van “possessions” en daarmee van ontneming van eigendom als bedoeld in de tweede zin van art. 1 EP moet worden getoetst of aan de in dat artikel geformuleerde voorwaarden voor die eigendomsontneming is voldaan. Daarbij moet allereerst worden beoordeeld of de inbreuk op de bestaande aanspraak bij wet is voorzien. Vervolgens moet worden beoordeeld of de eigendomsontneming een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en ten slotte of er een behoorlijk evenwicht is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de inbreuk een onevenredig zware last (‘‘an individual and excessive burden’’) moet dragen.

Toets van legitimiteit
Nu met de toepassing van de kostendelersnorm de bijstandsuitkering van belanghebbende wordt verlaagd is naar het oordeel van de rechtbank sprake van ontneming van eigendom. De wettelijke basis voor deze inbreuk op het eigendomsrecht van belanghebbende is door de wetgever neergelegd in art. 22a PW. Uit de memorie van toelichting Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten blijkt dat de kostendelersnorm is ingevoerd met het oog op de toekomstbestendigheid van de bijstand: de bijstand houdbaar en toegankelijk houden nu de vergrijzing toeneemt en de beroepsbevolking daalt. Om dat doel te bereiken, versterkt de regering het vangnetkarakter van de bijstand. De regering wil stapeling van uitkeringen binnen een huishouden voorkomen en rekening houden met de kostenvoordelen die er zijn als meerdere volwassenen samen een huishouding voeren. Ook wordt het ongewenst geacht dat de inkomsten in een huishouden door stapeling van uitkeringen hoger zijn dan bij de buurman of buurvrouw die aan het werk is. Tegelijkertijd wordt ervoor gezorgd dat het wel loont om aan het werk te gaan door dit loon niet te verrekenen met de uitkeringen in het huishouden (TK 2013/14, 33 801, nr. 3, p. 1 e.v.). Naar het oordeel van de rechtbank kan deze doelstelling de toets van legitimiteit doorstaan.

Toets van proportionaliteit
Voor de vraag of de toepassing van de kostendelersnorm in dit geval proportioneel is ten opzichte van de daarmee beoogde doelen, overweegt de rechtbank het volgende. Het college onderkent met het toekennen van de genoemde compensatieregeling dat toepassing van de kostendelersnorm in gevallen als die van belanghebbende mogelijk onevenredig uitpakt. Het college ziet daarin aanleiding hem volledig te compenseren voor de financiële gevolgen van de toepassing van de kostendelersnorm. Onder deze omstandigheden kan niet worden gezegd dat belanghebbende door de inbreuk een onevenredig zware last moet dragen. Van strijd met art. 1 EP is daarom geen sprake.

Redactionele opmerking. Alleen in de gevallen waarin sprake is van toepassing van de kostendelersnorm na einde overgansgrecht zoals in de onderhavige zaak vragen om dit antwoord. Immers wordt in die gevallen ‘een eigendom’ ontnomen. Bij nieuwe gevallen (tot 1 januari 2016) is de vraag aan de orde of de kostendelersnorm in strijd kan zijn met internationale verdragen. Per 1 januari 2016 is dezelfde vraag aan de orde maar dan of art. 24 (nieuw) een dergelijke strijdigheid kan opleveren.

In strijd met discriminatieverbod?
Verder betoogt belanghebbende dat de toepassing van de kostendelersnorm in strijd komt met de in internationale verdragen neergelegde discriminatieverboden zoals de artikelen 14 EVRM en 26 IVBPR. De rechtbank begrijpt de stellingen van belanghebbende aldus dat hij meent dat deze regel vanwege strijd met het internationale recht in zijn geval niet kan worden toegepast omdat zijn partner, gelet op haar verblijfsstatus, niet actief kan bijdragen in de kosten van de gemeenschappelijke huishouding. Belanghebbende meent dat hiermee indirect een onderscheid wordt gemaakt tussen – kort gezegd – bijstandsgerechtigden met Nederlandse kostendelers in het huishouden en bijstandsgerechtigden zoals belanghebbende die een vreemdeling zonder verblijfsstatus in huis hebben opgenomen. Belanghebbende is van oordeel dat dit onderscheid niet gerechtvaardigd is omdat het doel van de kostendelersnorm blijkens wetgeschiedenis het voorkomen van stapelen van uitkeringen binnen een huishouden is en het rekening houden met kostenvoordelen die er zijn als meerdere volwassenen samen een huishouden vormen. Dit doel kan in een geval als dat van belanghebbende niet worden gerealiseerd omdat zijn partner geen beroep kan doen op een minimumvoorziening en dus niets kan bijdragen. Onverkorte toepassing van de kostendelersnorm leidt er volgens belanghebbende toe dat zijn inkomen zakt tot onder het sociale minimum en dat hij zijn huur niet kan betalen. Hij acht dit een onevenredig gevolg van de toepassing van de kostendelersnorm.

Verbod op ongelijke behandeling van gelijke gevallen?
De rechtbank overweegt dat art. 26 IVBPR en art. 14 EVRM niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen verbieden, maar slechts die behandeling die als een ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd. Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van het EHRM moet een ongerechtvaardigd onderscheid worden aangenomen als voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. Dit doet zich voor als dat onderscheid geen legitiem doel dient of er geen redelijke, proportionele verhouding is tussen de gebruikte middelen en het doel dat daarmee wordt beoogd te realiseren (Konstantin Markin tegen Rusland, arrest van 22 maart 2012, nr. 30078/06, § 125, en Biao tegen Denemarken, arrest van 25 maart 2014, nr. 38590/10, § 92 (www.echr.coe.int)).

Ongerechtvaardigd onderscheid?
Naar het oordeel van de rechtbank is van een ongerechtvaardigd onderscheid in het onderhavige geval geen sprake. Het gaat bij de toepassing van art. 22a PW immers om de uitkering van de rechthebbende partner en die wordt op geen enkele wijze anders behandeld dan andere rechthebbenden met een al dan niet rechtmatig in Nederland verblijvende inwonende meerderjarige. De inwonende meerderjarige persoon telt mee in de kostendelersnorm ongeacht de inkomsten die deze persoon genereert of kan genereren, behoudens de uitzonderingen die genoemd zijn in art. 22a lid 3 PW. Dat de gevolgen van de toepassing van de kostendelersnorm voor belanghebbende feitelijk anders zijn omdat degene die in zijn geval als kostendeler is aangemerkt geen inkomsten kan en mag genereren, is een omstandigheid die het college ertoe heeft gebracht de eerder genoemde compensatie te bieden. Van strijd met art. 26 IVBPR en art. 14 EVRM is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake.

Jurisprudentie
De uitspraken van de Raad (CRVB:2003:AF6326) en de ABRS (RVS:2014:3788) waarop belanghebbende zich ter zitting op beroept, leiden niet tot een ander oordeel. In CRVB:2003:AF6326 oordeelt de Raad dat in een geval van het niet kunnen delen van de kosten met een niet rechthebbende partner de toeslag van 20% moest worden gehandhaafd zodat de uitkering gelijk bleef aan het oude niveau. Deze compensatie wordt belanghebbende thans daadwerkelijk ook door het college geboden. Een situatie waarin verschillende toeslagen zijn stopgezet in verband met de inwonende niet rechtmatig verblijvende partner zoals in RVS:2014:3788 ligt in dit geval niet ter toetsing voor, zodat ook het beroep op deze uitspraak hem niet kan baten.

Redactionele opmerking. De geïnteresseerde lezer wordt gewezen op het blog niet rechthebbende partner en bijstand.

Strijd met art. 8 EVRM?
Belanghebbende stelt zich verder op het standpunt gesteld dat toepassing van de kostendelersnorm in strijd is met art. 8 EVRM. Volgens hem wordt hij voor de keuze gesteld om zijn gezinsleven te beëindigen, dan wel in grote financiële problemen te komen. Belanghebbende stelt dat hij, na toepassing van de kostendelersnorm, van zijn uitkering niet eens zijn huur kan betalen. Daarnaast komt hij, behalve voor kinderbijslag, niet in aanmerking voor toeslagen van de Belastingdienst, zoals een kindgebonden toeslag en zorgtoeslag, omdat zijn als toeslagpartner geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft.² Volgens hem bestaat het risico dat zijn woning wordt ontruimd en hij met zijn partner en hun zeer jonge kind, dat voeding, kleding en onderdak nodig heeft, op straat komt te staan.
Naar het oordeel van de rechtbank is van een situatie waarin het gezinsleven niet kan worden uitgeoefend niet gebleken. Uit de gedingstukken blijkt dat de huur van de woning waar belanghebbende met zijn gezin woont hoog is in verhouding tot de uitkering, maar niet is gebleken dat een situatie is ontstaan waarin de financiële problemen dusdanig zijn dat de situatie onhoudbaar is geworden of dat uithuiszetting dreigt. Zo deze omstandigheden al tot schending van art. 8 EVRM zouden kunnen leiden, doen zich die in het onderhavige geval naar het oordeel van de rechtbank niet voor.

Onderbouwing stellingen
Voor zover belanghebbende heeft betoogd dat het bestreden besluit in strijd is met andere verdragsbepalingen heeft hij die stellingen niet nader onderbouwd.

2. Partner is EU-onderdaan
RBAMS:2015:8734

Waar gaat het over
Belanghebbende ontvangt een bijstandsuitkering naar de norm van een alleenstaande ouder, laatstelijk op grond van de Participatiewet. Het college wijzigt de uitkering met ingang van 1 juli 2015 door toepassing te geven aan de in art. 22a lid 1 PW vermelde kostendelersnorm. Het college stelt zich daarbij op het standpunt dat de niet-rechthebbende partner als kostendeler moet worden aangemerkt. Dit betekent dat de bijstandsuitkering van belanghebbende met ingang van 1 juli 2015 op 50 procent van het wettelijk minimumloon wordt vastgesteld. Dat is volgens de bijlage bij het primaire besluit een bedrag van € 686,31 per maand. Belanghebbende komt in beroep en voert aan dat het college ten onrechte toepassing geeft aan de kostendelersnorm omdat belanghebbende de kosten niet kan delen met zijn partner.

Toepasselijke wetsartikelen
De rechtbank verwijst naar de toepasselijk wettekst van art. 22a lid 1 PW. Het derde lid van dat artikel bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing op de belanghebbende die gehuwd is en alleen met zijn echtgenoot in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, tenzij die echtgenoot geen recht op algemene bijstand heeft. Op grond van art. 3 lid 2 PW worden in deze wet als gehuwden mede aangemerkt, de ongehuwde die met een ander een gezamenlijke huishouding voert. Art. 24 PW bepaalt dat indien één van de gehuwden geen recht heeft op algemene bijstand, voor de rechthebbende echtgenoot de norm gelijk is aan de norm die voor hem als alleenstaande of alleenstaande ouder zou gelden.

Het geschil
In geschil is de vraag of het college in de situatie van belanghebbende op goede gronden de kostendelersnorm heeft toegepast.

Rechtmatig verblijf
Belanghebbende woont samen met zijn echtgenote en hun drie kinderen. Zijn echtgenote heeft de Tsjechische nationaliteit en verblijft sinds 6 juli 2007 in Nederland. Uit de gedingstukken blijkt dat zij in de basisregistratie onder de verblijfscode 29 is geregistreerd. Dit betekent dat zij als onderdaan van een lidstaat van de Europese Unie rechtmatig in Nederland verblijft op grond van art. 8 aanhef en onder e Vw 2000.

Gelijkstelling Nederlander
Uit het voorgaande volgt dat de partner op grond van art. 11 lid 2 PW gelijkgesteld wordt met een Nederlander. Dit erkent het college ter zitting en dat zij om die reden dan ook bijstandsgerechtigd is als bedoeld in art. 11 lid 1 PW. Dat de partner wellicht geen beroep wenst te doen op publieke middelen vanwege haar verblijfsrechtelijke positie doet daaraan niet af. De situatie van belanghebbende valt dan ook onder art. 22a lid 3 PW. Dit betekent dat de kostendelersnorm in zijn geval niet van toepassing is. Het college heeft de uitkeringsnorm dan ook ten onrechte verlaagd.

Omvang geding
Hetgeen door het college ter zitting naar voren is gebracht over een mogelijk recht op bijstand van belanghebbende en zijn partner als gezin en de vraag of hij terecht als zelfstandig subject van bijstand is aangemerkt valt buiten de omvang van het nu voorliggende geding en zal de rechtbank dan ook niet verder bespreken.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies

1. Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten ↩

2. art. 9 lid 2 Awir ↩