Tweede aanvraag. Wanneer wordt de bewijslast minder zwaar aangezet?

Zowel deelnemers als docenten van de online Studiedag Participatiewet eisen aan de bewijzen worden op hun wenken bediend lijkt het wel!
Recent deed de Raad een mooie uitspraak in het kader van de bewijslast (CRVB:2020:2518).

Eerst even beginnen bij het begin; een paar hoofdregels. Daarna ga ik in op de uitspraak.

Bewijslast bij aanvraag
Bekend wordt verondersteld dat een beslissing op een aanvraag om bijstand een begunstigend besluit is waarbij de bewijslast dat wordt voldaan aan de voorwaarden op de aanvrager rust (bijv. CRVB:2010:BN2458). Zo is de aanvrager gehouden de voor een goede beoordeling van de aanvraag vereiste gegevens over te leggen. Denk bijvoorbeeld aan inzage in de giro- en bankafschriften over een periode van drie maanden die onmiddellijk voorafgaat aan de aanvraag. Een langere periode is toegestaan maar daar moet  het college een aanleiding voor hebben (bijv. CRVB:2011:BP1399).

Zwaardere bewijslast bij tweede aanvraag
Op de aanvrager van bijstand van een zogeheten tweede aanvraag rust een zwaardere bewijslast om aannemelijk te maken dat hij in bijstandsbehoevende omstandigheden verkeert (art. 11 PW).

Wat is een tweede aanvraag?
Het gaat om de aanvraag die wordt ingediend na een eerdere afwijzing¹ van de aanvraag of intrekking van het recht op bijstand. Het is in dat geval zo dat het aan de aanvrager is om aan te tonen, of ten minste aannemelijk te maken, dat er sprake is van een wijziging in de omstandigheden in die zin dat hij nu wel voldoet aan de vereisten om voor bijstand in aanmerking te komen. De gewijzigde omstandigheden moeten dan ook zien op de eerdere afwijzings- of intrekkingsgrond.

Welke grondslag?
Het college kan een tweede aanvraag volledig inhoudelijk beoordelen maar ook, naar analogie van 4:6 Awb, tot de conclusie komen dat er geen of onvoldoende gewijzigde omstandigheden zijn (CRVB:2007:BA1516). In verband met het gewijzigde toetsingskader² is alleen voor de bestuursrechter van belang op welke grondslag en op welke wijze het bestuursorgaan de aanvraag heeft afgewezen (CRVB:2017:365, CRVB:2017:1014).

Voorbeelden
Financiële geldstromen (CRVB:2020:483). Intrekking en terugvordering AIO-aanvulling wegens het niet melden van eigendom onroerend goed in Turkije en overdracht daarvan aan dochters.  Recht op bijstand is niet vast te stellen op de grond dat er onduidelijkheid bestaat over geldstromen naar aanleiding van gewijzigde te naamstelling. Tweede aanvraag afgewezen omdat geen sprake is van gewijzigde omstandigheden; geldstromen zijn nog steeds onduidelijk.
Woonsituatie (CRVB:2007:BA1516). Betrokkene dient een tweede aanvraag in nadat zijn eerdere aanvraag is afgewezen op de grond dat hij niet verbleef op het door hem opgegeven adres. Naar aanleiding van de tweede aanvraag wordt door het college een huisbezoek gedaan. Wederom is geconstateerd dat op het adres de noodzakelijke huisraad ontbrak en dat voedingsmiddelen nagenoeg afwezig waren. Geen gewijzigde omstandigheden. Zie ook CRVB:2018:2789, CRVB:2019:1670 voor uitspraken van gelijke strekking.
Let op: CRVB:2015:459-T. Wanneer is er sprake van een door de aanvrager aangetoonde en onderbouwde gewijzigde omstandigheid? Nieuwe aanvraag na intrekking bijstand wegens gezamenlijke huishouding. Appelante verklaart dat zij geen gezamenlijke huishouding voert met haar vermeende partner. Ter onderbouwing daarvan stelt zij dat er geen spullen en geen kleding van hem in haar woning meer aanwezig zijn, en nodigt het college uit ter verificatie daarvan een huisbezoek af te leggen. Vaststaat dat het college naar aanleiding van deze stelling geen nader onderzoek heeft verricht. Het college moet de aanvraag opnieuw beoordelen.

Uit de hoofdregels blijkt een zware bewijslast voor de aanvrager bij de zogeheten tweede aanvragen. Dat wil ook zeggen dat gewijzigde omstandigheden in dat kader niet snel worden aangenomen.
Ik heb me wel eens afgevraagd hoe lang je iemand bij tweede aanvragen kunt tegenwerpen dat er geen sprake is van gewijzigde omstandigheden. Denk dan met name aan situaties waarin financiële geldstromen een rol spelen. Daar gaat de uitspraak CRVB:2020:2518 over.

De situatie
Appellante is alleenstaande ouder en woont met drie van haar vier kinderen, van wie twee minderjarig waren, op het uitkeringsadres. Zij ontvangt bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder. Het college stelt een onderzoek in naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. Uit de bevindingen van het uitgevoerde onderzoek in Turkije blijkt dat een onroerende zaak, een duplex appartement met een waarde van € 175.000 vanaf 11 augustus 2011 geregistreerd stond op naam van appellante.

Schending inlichtingenplicht: intrekking en terugvordering
Het college begint met een opschortingsbesluit om het nakomen van de inlichtingenplicht af te dwingen. Daarop volgt een intrekkingsbesluit met toepassing van art. 54 lid 4 WWB op de grond dat appellante niet alle door het college gevraagde stukken over onder meer onroerende zaken in Turkije heeft ingeleverd. Daarnaast trekt het college de bijstand in met toepassing van art. 54 lid 3 WWB over de periode van 11 augustus 2011 tot en met 9 oktober 2014 en vordert de over die periode gemaakte kosten van bijstand terug tot een bedrag van € 36.877 van appellante. Daaraan legt het college ten grondslag dat appellante in strijd met de op haar rustende inlichtingenverplichting geen melding heeft gemaakt van haar vermogen in Turkije als gevolg waarvan het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Bij de rechtbank vangt appellante bot: beroep ongegrond. Tegen deze uitspraak is door appellante geen hoger beroep ingesteld.

Nieuwe aanvragen
Appellante doet vervolgens op 15 december 2014 bij het college een aanvraag om bijstand op grond van de WWB en in de periode van 8 april 2015 tot en met 2 februari 2017 dient zij zesmaal een aanvraag om bijstand op grond van de Participatiewet in. Het college wijst al die aanvragen af op de grond dat appellante onvoldoende gegevens heeft ingeleverd om het recht op bijstand te kunnen vaststellen. Appellante meldt zich op 17 mei 2017 om opnieuw bijstand aan te vragen en een aanvraag om algemene bijstand in te dienen.

College vraagt om stukken
Het college verzoekt appellante bij brief om uiterlijk 6 juni 2017 onder meer de volgende stukken in te leveren:

• controleerbare en objectieve bewijsstukken waaruit blijkt hoe zij de afgelopen twaalf maanden zonder inkomsten in haar levensonderhoud heeft kunnen voorzien;
• afschriften van de laatste twaalf maanden van al haar bank- en of spaarrekeningen; en
• controleerbare en verifieerbare bewijzen waaruit blijkt aan wie zij de op € 175.000,- getaxeerde onroerende zaak, een duplex appartement geregistreerd op naam van en sinds 11 augustus 2011 in het bezit van haar, heeft verkocht en welke vergoeding zij hiervoor heeft gekregen. Hierbij is meegedeeld dat appellante daarnaast dient aan te tonen dat deze vergoeding is gestort op haar bankrekening.

Bewijsstukken
Appellante levert onder meer kopieën van bankafschriften over de periode van 1 januari 2017 tot en met 26 mei 2017 in. Daarnaast levert zij een notariële verklaring van A van 16 maart 2017 (notariële verklaring) in. Daarin staat dat A buiten weten van appellante, met de volmacht die berust bij haar vader (B), zijn onroerende zaak op voornoemd adres op haar naam heeft laten zetten, dat A, wederom met volmacht van B, diezelfde onroerende zaak heeft teruggenomen, omdat hem bekend werd dat appellante vanwege bepaalde financiële problemen deze onroerende zaak zou verkopen, dat appellante van deze handelingen geen weet heeft en dat voor deze aan- en verkoop geen geld is gevraagd.

Aanvraag bijzondere bijstand
Appellante dient op 6 juni 2017 en 8 juni 2017 aanvragen om bijzondere bijstand in voor de eigen bijdragen in advocaatkosten. Het gaat om eigen bijdragen voor toevoegingen met de afgiftedata 17 mei 2017 en 25 mei 2017. Bij besluit van 14 juni 2017 verstrekt het college appellante een voorschot van € 835,- in de vorm van een renteloze geldlening.

Besluit 1
Bij besluit van 29 juni 2017 wijst het college de aanvraag om algemene bijstand van 17 mei 2017 af en vordert het aan appellante betaalde voorschot tot een bedrag van € 835 van appellante terug.

Besluit 2
Bij besluit van 30 juni 2017 wijst het college de aanvragen om bijzondere bijstand van 6 juni 2017 en 8 juni 2017 af.

Besluit 3
Bij besluit van 17 juli 2017 deelt het college appellante mee dat zij het bedrag van de terugvordering binnen zes weken na dagtekening van dit besluit dient terug te betalen.

Beslissing op bezwaar
Appellante maakt bezwaar tegen de drie besluiten welke bij besluit van 30 november 2017 (bestreden besluit) ongegrond worden verklaard. Hieraan ligt ten grondslag dat appellante onvoldoende inzicht heeft gegeven in haar financiële situatie als gevolg waarvan het recht op bijstand niet is vast te stellen. Appellante heeft geen objectieve bewijsstukken overgelegd om te onderbouwen hoe haar onroerende zaak in Turkije is gekocht en verkocht en met welke financiële middelen deze transacties zijn bekostigd. Daarnaast is niet met objectief verifieerbare bewijsstukken aangetoond hoe zij in de periode van drie maanden voorafgaand aan haar aanvraag in haar levensonderhoud heeft voorzien.

Beroep
De rechtbank gaat niet mee in het standpunt van het college dat appellante geen objectieve bewijsstukken heeft overgelegd om te onderbouwen hoe haar onroerende zaak in Turkije is gekocht en verkocht en met welke financiële middelen deze transacties zijn bekostigd. Maar wel met het standpunt van het college dat er te veel onduidelijkheden zijn over hoe appellante heeft geleefd in de periode van drie maanden voorafgaande aan haar aanvraag wel kan standhouden. Het was voor het college daarom niet mogelijk het recht op bijstand van appellante vast te stellen en heeft het college op goede gronden geweigerd appellante algemene bijstand toe te kennen.

Hoger beroep appellante
In hoger beroep keert appellante zich tegen de aangevallen uitspraak. De Raad oordeelt dat dit voor wat betreft het oordeel van de rechtbank dat het standpunt van het college, dat er te veel onduidelijkheden zijn over hoe zij heeft geleefd in de periode van drie maanden voorafgaande aan haar aanvraag, kan standhouden.

Oordeel Raad
De grond dat de rechtbank ten onrechte overweegt dat het college terecht bij haar heeft nagevraagd hoe zij in haar levensonderhoud heeft voorzien, slaagt niet. Dat het besluit van 31 oktober 2014³ naar zeggen van appellante onrechtmatig zou zijn, doet niet af aan de bevoegdheid van het college in het kader van het onderzoek naar het recht op bijstand om gegevens te vragen die betrekking hebben op de financiële situatie over de periode die onmiddellijk voorafgaat aan de datum met ingang waarvan bijstand wordt gevraagd (CRVB:2011:BP1399).

Betoog appellante bijschrijvingen en afschrijvingen
Appellante voert daarnaast aan dat zij met het overleggen van haar bankafschriften en de door haar afgelegde verklaringen voldoende informatie heeft gegeven om het recht op bijstand te kunnen vaststellen. Zij verklaart onder meer in bezwaar dat zij leeft van toeslagen en kinderbijslag, dat zij geld van haar familie heeft geleend en dat haar meerderjarige zoon af en toe bijspringt. Verder wijst appellante op contante opnames op 20 maart 2017 van € 250 en op 24 april 2017 van € 500 waarmee zij in haar levensonderhoud heeft voorzien. Ook wijst zij erop dat het totaal aan bijschrijvingen over de periode van 1 januari 2017 tot en met 26 mei 2017 nagenoeg hetzelfde is als het totaal aan afschrijvingen over die periode.

Standpunt college
Het college stelt zich op het standpunt dat er te veel onduidelijkheden zijn over hoe appellante heeft geleefd in de periode van drie maanden voorafgaand aan haar aanvraag. Volgens het college heeft appellante in de periode van 1 januari 2017 tot en met 31 maart 2017 een bedrag van € 382,82 aan voeding besteed terwijl dat volgens de NIBUD norm in het geval van appellante € 1119,60 zou moeten zijn. Zij heeft niet met objectieve en verifieerbare bewijstukken onderbouwd hoe zij verder in de kosten voor voeding van het gezin en overige levensonderhoud heeft voorzien.

Oordeel Raad
Niet in geschil is dat appelante in de periode voorafgaande aan de aanvraag verantwoordelijk was voor het levensonderhoud van haarzelf en dat van haar twee inwonende minderjarige kinderen. Tevens woonde destijds op het uitkeringsadres een meerderjarige dochter. Niet betwist wordt dat appellante aan toeslagen en kinderbijslag in totaal ongeveer € 984 per maand ontving. Daarnaast ontving appellante in de periode van 1 januari 2017 tot 17 mei 2017 de volgende bedragen:

• op 10 maart 2017 een overschrijving van de dochter van appellante van € 120
• op 15 maart 2017 een contante storting van € 100
• op 24 april 2017 een overschrijving van het college van € 493
• op 8 mei 2017 een schadevergoeding van € 300

Overschrijving
Niet betwist wordt dat de overschrijving van 10 maart 2017 afkomstig is van haar meerderjarige inwonende dochter. Appellante verklaart dat de contante storting op 15 maart 2017 een gift/lening is van familie en dat de schadevergoeding is uitbetaald in verband met een verloren gegane telefoon. Het college kon geen verklaring geven voor de overschrijving op 24 april 2017. De bankafschriften laten verder geen stortingen of overschrijvingen zien waarvan de herkomst onduidelijk is. Haar verklaring dat haar meerderjarige zoon af en toe bijspringt, vindt steun in twee afschrijvingen 20 januari 2017 en 20 februari 2017 onder vermelding van de naam van de meerderjarige zoon met omschrijving: terugbetaling lening.

Financiële bijdrage meerderjarige zoon
Hoewel er onduidelijkheid blijft over met name de vraag hoeveel de meerderjarige zoon financieel heeft bijgedragen en in welke vorm, kan het risico daarvan onder de gegeven omstandigheden niet volledig voor rekening van appellante komen. Daarbij is van belang dat de bankafschriften, zoals gezegd, buiten de contante storting op 15 maart 2017, geen stortingen of overschrijvingen laten zien waarvan de herkomst onduidelijk is.
Daarnaast is van belang dat geen concrete aanwijzingen bestaan dat appellante een andere onbekende bron van inkomsten heeft, dat appellante vanaf 10 oktober 2014 geen bijstand ontvangt, dat zij de afgelopen jaren reeds zevenmaal vergeefs een aanvraag om bijstand heeft ingediend en dat het college tot op heden nooit een onderzoek heeft gedaan naar aanleiding van de aanvragen van appellante maar steeds een afwachtende houding heeft ingenomen.
Verder is van belang dat op grond van de overgelegde bankafschriften niet het beeld naar voren komt dat het voor appellante onmogelijk is om in haar levensonderhoud en dat van haar twee minderjarige kinderen te voorzien. Het had onder de gegeven omstandigheden op de weg van het college gelegen nader onderzoek te doen naar de financiële omstandigheden van appellante en zo nodig de bijdragen van de meerderjarige zoon en dochter van appellante en van de familie, voor zover deze niet als leningen kunnen worden beschouwd, als inkomsten schattenderwijs vast te stellen.

Het bestreden besluit berust op onzorgvuldig onderzoek en kan het om die reden niet in rechte stand houden. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Dat betekent dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven voor zover door appellante aangevochten. Het college krijgt opdracht om een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar tegen de drie besluiten.

Het incidenteel hoger beroep van het college tegen de aangevallen uitspraak is in deze blog update buiten bespreking gebleven.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies

1. Inhoudelijke afwijzing en niet de buiten behandeling gestelde aanvraag onder toepassing van art. 4:5 lid 1 Awb ↩

2. Aanleiding RVS:2016:3131 ↩

3. Waartegen geen hoger beroep is ingesteld ↩