CRVB:2023:2263Verschenen in USZ 2024/11
Inhoudsindicatie
Afwijzing aanvraag bijzondere bijstand. Reserveringsruimte. Schulden. Wijziging rechtspraak. Geen bijzondere omstandigheden. Het college heeft de aanvraag van appellant om bijzondere bijstand gevraagd voor de kosten van een bankstel afgewezen. Net als het college en de rechtbank komt de Raad tot het oordeel dat appellante niet verkeerde in bijzondere omstandigheden en dat het college de aanvraag terecht heeft afgewezen. De Raad is, anders dan voorheen, van oordeel dat onder bepaalde omstandigheden een gebrek aan reserveringsruimte als gevolg van schulden een bijzondere omstandigheid kan zijn die tot verlening van bijzondere bijstand moet leiden. Maar appellante heeft een gebrek aan reserveringsruimte niet aannemelijk gemaa
Noot I.M. Lunenburg
1. De hier opgenomen uitspraak is een mooie aanvulling op een reeks van uitspraken die je burgervriendelijk zou kunnen noemen. De CRvB wijzigt namelijk zijn rechtspraak in die zin dat, anders dan voorheen, onder bepaalde omstandigheden een gebrek aan reserveringsruimte als gevolg van schulden een bijzondere omstandigheid kan zijn die tot verlening van bijzondere bijstand moet leiden. In deze noot zal ik ingaan op de vraag wanneer bijzondere omstandigheden (kunnen) leiden tot honorering van de aanvraag om bijzondere bijstand en of het te verwachten is dat gemeenten op die grond vaker dan voorheen aanvragen zullen moeten toekennen.
2. Wat speelt er in deze zaak? Appellante ontvangt sinds ruim drie jaar een bijstandsuitkering voor een alleenstaande. Zij vraagt bijzondere bijstand aan voor de kosten van een bankstel tot een bedrag van € 700,-. Het college wijst de aanvraag af en blijft bij dat besluit met de beslissing op bezwaar (bestreden besluit), want het gaat om algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan die appellante zelf moet (kunnen) betalen. De kosten waren voorzienbaar en appellante had, volgens het college, voor die kosten kunnen reserveren. Bij de rechtbank blijft het bestreden besluit in stand. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens en klopt aan bij de CRvB. Als eerste voert zij aan dat de algemene bijstandsnorm niet toereikend is om te reserveren voor incidenteel voorkomende algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan. En ten tweede wordt aangevoerd dat sprake is van bijzondere omstandigheden vanwege het feit dat appellante afloste op schulden en om die reden geen financiële ruimte had om te reserveren. Hierna zal ik ingaan op het algemene uitgangspunt wat geldt bij een inkomen op bijstandsniveau en daarna op de twee beroepsgronden van appellante.
Inkomen op bijstandsniveau
3. De CRvB overweegt allereerst dat het uitgangspunt van de wetgever is dat een inkomen op bijstandsniveau voorziet in alle (periodiek en incidenteel) voorkomende algemeen noodzakelijke bestaanskosten. Dat wil zeggen: de bestaanskosten die kunnen worden gerekend tot het op minimumniveau algemeen gangbare bestedingspatroon. Voorbeelden van dergelijke kosten zijn: de aanschaf (vervanging) van noodzakelijke gebruiksgoederen, een identiteitsbewijs en kosten die verband houden met verhuizen. Alleen als er bijzondere omstandigheden zijn, kan bijzondere bijstand worden verleend. Daarom kan op grond van art. 35 lid 1 PW alleen recht op bijzondere bijstand bestaan voor zover de betrokkene door bijzondere omstandigheden wordt geconfronteerd met kosten waarin de algemene bijstandsnorm niet voorziet of met kosten waarin de norm wel voorziet maar die hij door bijzondere omstandigheden niet uit de norm kan betalen. De omstandigheid dat de betrokkene al dan niet de mogelijkheid heeft gehad te reserveren voor de kosten, is een aspect dat in het kader van de bijzondere omstandigheden moet worden beoordeeld (bijvoorbeeld CRvB 17 januari 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:154). Tot zover niks nieuws onder de zon.
Reserveringsruimte in de bijstandsnorm
4. De CRvB overweegt dat uit het uitgangspunt (zoals benoemd in punt 3) volgt dat de algemene bijstandsnorm toereikend is voor de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan, waaronder de incidenteel voorkomende kosten. Daarin ligt besloten dat een deel van het normbedrag kan worden gereserveerd om die incidenteel voorkomende kosten te betalen, dan wel kan worden aangewend om die achteraf gespreid te betalen als voor die kosten een lening is aangegaan. De kosten van noodzakelijke duurzame gebruiksgoederen, zoals een bankstel, worden daarom geacht uit de norm te kunnen worden betaald. Dit is af te leiden uit de wetsgeschiedenis van de Participatiewet en de rechtsvoorgangers (zie Kamerstukken II, 2002/03, 28870, nr. 3, blz. 73-74, Kamerstukken II, 1989/90, 21644, nr. 3, blz. 3 en Kamerstukken II, 1990/91, 21644, nr. 6, blz. 6). De beoordeling van het betoog van appellante dat (kort gezegd) de wettelijk verankerde bijstandsnorm niet hoog genoeg is kan, gelet op het toetsingsverbod dat ligt besloten in art. 120 Grondwet, niet aan de rechter worden voorgelegd (CRvB 17 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:251, <<USZ>> 2017/103, m.nt. H.W.M. Nacinovic). Dit is niet anders als er concrete signalen zijn dat de norm niet of niet in alle gevallen toereikend is. Het ligt op de weg van de wetgever om de bijstandsnorm zo vast te stellen dat deze daadwerkelijk toereikend is voor de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan, ook voor de incidenteel voorkomende kosten. Uit het vorenstaande volgt aldus dat het ontvangen van een inkomen op bijstandsniveau geen bijzondere omstandigheid is en dat een betrokkene in beginsel geacht wordt van dat inkomen te kunnen reserveren (bijvoorbeeld CRvB 11 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2358). In de bijstandsnorm (of een inkomen op bijstandsniveau) is een ruimte van circa 10% aanwezig voor reservering (bijvoorbeeld CRvB 10 juli 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA9218, <<USZ>> 2007/249). Ook het uitgangspunt dat in de bijstandsnorm reserveringsruimte besloten zit, is geen nieuws.
Reserveringsruimte bij aflossing op schulden
5. Tot het moment van de hier opgenomen uitspraak was het vaste rechtspraak dat het ontbreken van voldoende reserveringsruimte door schulden geen bijzondere omstandigheid in de zin van art. 35 lid 1 PW opleverde (bijvoorbeeld CRVB 24 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV2318). De CRvB ziet aanleiding deze rechtspraak te nuanceren. Een blik op de wetgeschiedenis van de rechtsvoorgangers van de Participatiewet is aanleiding voor het antwoord op de vraag of de wetgever een dergelijk stringente interpretatie van deze bijstandsregels wel voor ogen heeft gehad. De CRvB concludeert van niet en nuanceert op grond daarvan de ‘oude’ rechtspraak (vergelijk CRvB 13 juni 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:895, <<USZ>> 2023/219, m.nt. I.M. Lunenburg). Zie verder onder punt 7.
Uitgangspunt blijft
6. De nuancering van de rechtspraak schuift niet het uitgangspunt opzij dat het ontbreken van reserveringsruimte door schulden nu wel een bijzondere omstandigheid is in de zin van art. 35 lid 1 PW. Dat uitgangspunt blijft staan. Want uit de wetgeschiedenis blijkt dat de wetgever daarvan is uitgegaan. Afbetaling van schulden is namelijk, uitzonderingen daargelaten, niet ontstaan uit een gebrek aan het noodzakelijke, maar uit de besteding van de middelen die geacht worden toereikend te zijn (zie ook onder punt 4). In 1991 is de uitvoering van de bijzondere bijstandsverlening gedecentraliseerd naar gemeenten (Stb. 1991, 337). In de nieuwe regelgeving (ongewijzigd qua strekking onder de Participatiewet) is bepaald dat, uitgezonderd het bepaalde in art. 49 PW, geen recht op bijstand heeft: degene die bijstand vraagt ter gedeeltelijke of volledige aflossing van een schuldenlast en die overigens bij het ontstaan van de schuldenlast, dan wel nadien, beschikte of beschikt over de middelen om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien (thans art. 13 lid 1 onder g PW). Uit deze regels vloeit mede voort dat geen bijzondere bijstand moet worden verstrekt voor kosten waarvoor iemand had kunnen reserveren als hij de beschikbare middelen niet deels had aangewend voor niet-noodzakelijke kosten, waaronder ter aflossing van schulden. Dit zou namelijk betekenen dat dan alsnog langs indirecte weg bijstand voor schulden zou worden verleend. En dat is niet de bedoeling van de wetgever. De wetgever heeft hier met name oog gehad voor schulden die zijn ontstaan door consumptieve overbesteding.
Schulden noodzakelijke bestaanskosten
7. De wetgever heeft daarnaast onderkend dat schulden ook een andere oorzaak kunnen hebben en ruimte gelaten om schulden onder bepaalde omstandigheden aan te merken als noodzakelijke bestaanskosten. Denk bijvoorbeeld aan de situatie dat door onvoorzienbare omstandigheden het inkomen sterk daalt nadat de lening is afgesloten, waardoor de betrokkene niet meer aan de aflossingsverplichtingen kan voldoen. Het is dan ook niet de bedoeling geweest om bijstandverlening voor schulden onder alle omstandigheden uit te sluiten. Kunnen (aflossingen op) schulden als noodzakelijke kosten worden aangemerkt, dan kan dat tot een gebrek leiden in de reserveringsruimte voor andere voorkomende algemeen noodzakelijke bestaanskosten. Met de decentralisatie van de uitvoering van de bijzondere bijstandsverlening naar gemeenten in 1991 heeft de wetgever beoogd om ruimte te geven aan een individuele beoordeling van de situatie van de betrokkene met de bedoeling om de bijstandverlenende instantie meer mogelijkheden te geven om met behulp van bijzondere bijstand ‘individuele financiële noodsituaties’ aan te pakken (Stb. 1991, 337).
Individuele beoordeling
8. Nieuw is dus dat een gebrek aan reserveringsruimte door schulden een bijzondere omstandigheid kan zijn die tot verlening van bijzondere bijstand moet leiden. Het vraagt om een individuele beoordeling. Op zich is dat goed (burgervriendelijk) nieuws, maar zal een beroep op de nuancering van de rechtspraak snel succesvol zijn? Dat betwijfel ik. De lat ligt volgens mij erg hoog. Het ligt allereerst op de weg van de aanvrager om aannemelijk te maken dat er door het aflossen op schulden een gebrek aan reserveringsruimte is geweest voor algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan waarvoor een aanvraag om bijzondere bijstand wordt gedaan. Een dergelijke stelling zal met objectieve en verifieerbare gegevens moeten worden onderbouwd (vergelijk CRvB 11 augustus 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:1808). Dat wil zeggen: aannemelijk maken dat is afgelost op schulden gedurende een periode waarin gereserveerd had moeten worden. Vervolgens zal de bijstandverlenende instantie moeten onderzoeken en beoordelen of dat een bijzondere omstandigheid oplevert in de zin van art. 35 lid 1 PW. Hierbij kunnen onder meer de aard en het ontstaan van de schulden een rol spelen. Dit is af te leiden uit de door de CRvB aangehaalde wetsgeschiedenis in de hier opgenomen uitspraak. Een verwijtbaarheidstoets over het niet hebben gereserveerd, is niet mogelijk. Art. 35 lid 1 WWB biedt namelijk geen ruimte voor de beoordeling of betrokkene zich verwijtbaar heeft gedragen en of dit verwijtbaar gedrag ertoe heeft geleid dat hij een beroep op de bijzondere bijstand moet doen. Die beoordeling moet plaats vinden in het kader (van de mogelijke toepassing) van art. 18 lid 2 PW en de in art. 8 lid 1 aanhef en onder a PW bedoelde gemeentelijke verordening dan wel in het kader van de vaststelling in welke vorm de bijstand wordt verleend op grond van art. 48 lid 2 aanhef en onder b PW (CRvB 2 maart 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL7308, <<USZ>> 2010/120).
Naast de aard en het ontstaan van de schulden zal ook de hoogte van de kosten waar bijzondere bijstand voor wordt gevraagd, de mate waarin deze kosten voorzienbaar waren en in hoeverre de betrokkene bijvoorbeeld beperkte vaste lasten had, een rol kunnen spelen. De keuzes die zijn gemaakt waardoor de betrokkene zichzelf in de positie heeft gebracht niet te kunnen reserveren, kunnen in beginsel niet op de bijstand kunnen worden afgewenteld (zie bijvoorbeeld CRvB 29 september 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3293, << USZ>> 2015/354 en CRvB 11 december 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:4279, <<USZ>> 2019/38).
9. Terug naar de onderliggende casus. In deze zaak ging het om vervanging van een in 2005 aangeschaft bankstel. Vanaf 2005 kon appellante al voorzien dat het bankstel eens vervangen zou moeten worden. De CRvB oordeelt dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij in de ongeveer vijftien jaren die daarop volgden niet genoeg heeft kunnen sparen om de kosten van een vervangend bankstel te betalen. Slechts in vijftien maanden van die vijftien jaar heeft zij aangetoond € 25,- per maand af te lossen op een hypotheekschuld. Die aflossing was in ieder geval minder dan 10% van de bijstandsnorm (de geachte reserveringscapaciteit). En in een niet nader gespecificeerde periode loste zij € 50,- per maand af op een schuld aan het CJIB. De beroepsgronden van appellante dat in haar geval sprake is van bijzondere omstandigheden die moeten leiden tot bijzondere bijstandsverlening is daarom (niet verrassend) kansloos gebleken.
10. Mijn verwachting is dat de nuancering in de rechtspraak door de CRvB niet veel aanvragers die aflossen op schulden zal baten, want – zoals gezegd – de juridische lat ligt erg hoog. Dit terwijl ik me situaties kan voorstellen die je als uitzichtloos zou kunnen bestempelen. Maar het is niettemin winst ten opzichte van het verleden dat er nu meer ruimte is ontstaan om toch bijzondere omstandigheden als bedoeld in art. 35 lid 1 PW aan te nemen.